Les flux contrariés du Bengale

Réflexions sur la frontière indo-bangladaise

De l’extrémité orientale à l’extrémité occidentale du plateau himalayen, les cours d’eau du Delta du Bengale dessinent une immense arborescence d’axes de circulation fluviale ouverte à l’Asie du Sud-Est. Le Bengale unifié – le Bangladesh et l’État indien du Bengale occidental actuels – constitue le point nodal du Golfe septentrional du Bengale [1], un espace qui comprend aussi l’Arakan, le nord de la Birmanie, le sud-ouest de la Chine, les États du nord-est de l’Inde et le nord de l’Orissa. Les circulations qui l’animaient en firent un des espaces majeurs de la construction de l’économie mondiale.

Ignorant les circulations au sein de cet espace, le tracé de la frontière indo-bangladaise (cinquième plus grande frontière au monde, et également la plus fragmentée), génère des flux humains et porte à des dimensions structurelles l’immigration illégale.

Le processus de partition interne et externe de cet espace transforme en des lignes frontières rigides des zones limitrophes fluides et fluctuantes qui constituaient auparavant des aires de négociation et d’échanges. Confessionnelle et cadastrale, la frontière indo-bangladaise a été imposée au détriment de réseaux de sociabilité issus de circulations intenses et d’interdépendances complexes. La réflexion sur l’ambivalence entre la carte et le territoire y prend tout son sens.

Dans la migration bangladaise vers l’Inde, quelle est la part des circulations que la frontière suscite et de celles qui lui préexistaient ? Dans quel cadre inscrire les projets récents de corridors dans un espace, le Golfe du Bengale septentrional, où le Bangladesh, le Bengale et le nord-est de l’Inde occupent une place centrale.

Partition : de l’exode à la migration

Partition est le terme consacré pour désigner la création de la frontière indo-pakistanaise de 1947 dont est issue, en 1971, celle qui sépare l’Inde et le Bangladesh. En 1905, une première tentative de partition du Bengale occidental et oriental par le Vice-roi Lord Curzon déclenche une réaction de résistance violente contre l’administration coloniale britannique sous l’égide du mouvement swadeshi. Le Temps, organe de presse français, modéré et à caractère quasi officiel, écrit le 21 août 1906 : « Cette répartition territoriale (…) avait le grand tort aux yeux des Hindous de donner à la majorité musulmane de la nouvelle province une prépondérance redoutable sur la minorité hindoue, et de morceler arbitrairement leur patrie (…). » La première tentative de partition y est interprétée comme « une faute qu’il est encore temps de réparer (…) car le mécontentement des Bengalais commençait à s’étendre parmi les 300 millions d’habitants de ce vaste empire. » Dans le même journal, trois jours plus tard, la promotion des identités confessionnelles que poursuivent les autorités britanniques en Inde suscite le commentaire suivant : « Il serait imprudent de songer, comme certains le font déjà, à encourager dans un sens hostile aux Hindous les aspirations de la minorité musulmane. Diviser pour régner est une maxime éphémère de gouvernement. »

À partir de 1909, la division de l’électorat hindou et musulman redessine la scène politique, plaçant la revendication des identités religieuses au centre du jeu politique. Le projet nationaliste commence alors à prendre une dimension confessionnelle et exclusive dans l’œuvre et la propagande de plusieurs représentants des communautés hindoues et musulmanes. Dans les années 1930, le projet de séparer sur deux territoires distincts les populations musulmanes et hindoues voit le jour sous l’impulsion de Mohammed Jinnah, leader de la Ligue musulmane, parti concurrent du Congrès. En 1947, ce projet se concrétise avec la création du Pakistan, dont le nom autant que la constitution renvoient à l’identité religieuse, face à une Inde qui, sous le premier ministre Nehru, se présente comme une nation séculière. La culture nationaliste hindou continue toutefois de se développer en Inde dans la sphère domestique, et trouve certains relais dans les sphères du pouvoir.

La mise en place de la frontière entre le Bangladesh et l’Inde s’opère en deux étapes principales. Le 15 août 1947, a lieu la Partition proprement dite, qui divise l’empire britannique des Indes en deux parties, le Bengale de l’Est étant intégré au Pakistan. Ce découpage pousse la notion de territorialité confessionnelle à l’extrême. Les deux parties du territoire pakistanais sont séparées par environ 1500 kilomètres de territoire indien. Le Pakistan occidental s’étend du Pendjab et du Sind à l’Afghanistan et l’Iran alors que le Pakistan oriental comprend le Bengale oriental, la région de Chittagong et les Chittagong Hill Tracts, une région de collines dont la population est essentiellement tribale, non-Bengalie et où les musulmans ne représentent pas plus de trois pour cent de la population.

La Partition de 1947 est suivie de massacres de masse entre les différentes communautés religieuses, essentiellement hindoues et sikhs d’un côté, et musulmanes de l’autre, le nombre total de victimes restant à ce jour inconnu. À peine créées, les deux nations sont le théâtre d’une appropriation massive des richesses et des terres des exilés par les membres de la confession devenue majoritaire. La Partition provoque l’exode de plus de 14,5 millions de personnes, quelques 11 millions se réfugiant au Pendjab et un peu plus de 3 millions au Bengale, déjà drainé par l’immense famine de 1943-1944. À la différence du Pendjab, le flux de réfugiés et de migrants en provenance du Pakistan oriental vers l’Inde se poursuit au cours des années suivantes. Ainsi, en mars 1971, à la veille de l’Indépendance, plus de 4 millions de migrants sont recensés dans le seul État indien voisin du Bengale occidental, soit environ 10 % de la population de cet État. À Calcutta, ils représentent 27% de la population.

Le 16 décembre 1971, grâce à l’aide militaire de l’Inde, le Bangladesh accède à l’indépendance au bout de dix mois de conflit avec le Pakistan. Au cours du conflit l’armée pakistanaise perpétue un génocide, dénoncé par des représentants de la société civile internationale, mais que les instances mondiales ne reconnaissent pas officiellement. 10 millions de réfugiés sont accueillis par le gouvernement indien. Si le Bengale occidental est la destination de la majorité des réfugiés, les autres États indiens voisins du Bangladesh en accueillent également, particulièrement l’Assam et Tripura, mais aussi l’ensemble du territoire de l’Union indienne.

Aujourd’hui, des estimations portent le nombre de migrants illégaux bangladais résidant en Assam à plus de 6 millions. L’augmentation très supérieure à celle de la moyenne nationale du nombre d’inscrits sur les listes électorales a attiré l’attention sur cette immigration. Dans l’État voisin de Tripura, les mouvements de population ont transformé la démographie, les populations dites tribales, autrefois majoritaires, devenant minoritaires. L’immigration bangladaise se mêle à d’autres mouvements migratoires venus notamment du Népal et des autres États de l’Inde, particulièrement du Bengale occidental et du Bihar, dans un contexte de forte croissance démographique et de crispation croissante des identités. Dans certains États du Nord-Est de l’Inde, ces crispations ont poussé les mouvements régionalistes à caractère ethnique à demander que soient rétablies certaines restrictions de la circulation interne, instaurées sous le régime colonial britannique et abolies depuis l’indépendance de l’Inde.

La fabrique de l’illégalité

Dès avant la première tentative de Partition, un déséquilibre économique marquait les relations entre le Bengale de l’Ouest et de l’Est. Les usines se trouvaient majoritairement dans la partie occidentale tandis que la fertile partie orientale fournissait les matières premières. Des flux importants de population entre le Bengale oriental et les régions voisines avaient donc déjà lieu au cours de la période qui précède le découpage frontalier. La Partition accentua encore ce déséquilibre, puisque les industries ne se trouvaient plus dorénavant concentrées dans une autre partie du Bengale mais de l’autre côté d’une frontière séparant deux États-nations.

Pendant le génocide de la guerre d’Indépendance, les hindous et les intellectuels furent les cibles principales de l’armée pakistanaise. Leur assassinat ou leur migration, de même que la destruction par l’armée pakistanaise des infrastructures du futur Bangladesh, aggravèrent encore les disparités entre le pays nouvellement indépendant et son voisin indien. Le développement de l’industrie textile au Bangladesh au cours des deux dernières décennies repose d’ailleurs sur la faible rémunération de sa main-d’œuvre qui la rend attractive même pour le marché de l’emploi en Inde.

Parallèlement aux flux légaux et à la demande massive de visas auprès des services consulaires indiens au Bangladesh (environ 500 000 par an), la frontière indo-bangladaise suscite des circulations humaines illégales. Les migrants des premières vagues venues du Pakistan oriental, que ce soit au moment de la Partition ou de la guerre d’Indépendance, étaient considérés comme réfugiés. C’est à partir des années 1980, et particulièrement de l’Illegal Migrant Act de 1983, que les migrants du Bangladesh commencent à être considérés comme illégaux. Si cette loi institue l’illégalité des migrants en provenance du Bangladesh, elle ne donne pas lieu à une réelle politique d’accueil et de régulation. Les données les concernant restent ainsi très aléatoires. Les estimations des média, qui portent le nombre d’émigrés bangladais en Inde à environ 20 millions, ne distinguent ni les différentes temporalités, ni les différentes modalités migratoires (migrants saisonniers, tourisme médical, réfugiés, regroupement familial, etc.). Elles confondent parfois les travailleurs du Bengale occidental et du Bangladesh dans une identité bengalie générique.

Cette illégalité facilite l’instrumentalisation des migrants bangladais en Inde. Ceux-ci forment ainsi un électorat captif, à la merci de politiciens locaux, qui échangent une carte électorale contre leur vote dans un contexte légal où la carte électorale fait office de pièce d’identité. Dans le même temps, cette immigration est dénoncée par la classe politique comme une menace pour l’intégrité territoriale du pays. Or, le rôle de ces migrants dans l’économie des États voisins du Bangladesh et de l’Inde en général n’a cessé de croître. L’immigration illégale représente elle-même une économie substantielle des deux côtés de la frontière, par l’activité générée par les passeurs, les faux documents, les complicités rémunératrices pour les représentants de l’État, les économies rapatriées et surtout la main-d’œuvre corvéable à des prix inférieurs à ceux du marché indien pour des tâches dédaignées par la main-d’œuvre indienne.

La cinquième plus grande frontière au monde est aussi, nous le disions, la plus fragmentée. Son tracé a découpé 123 enclaves indiennes en territoire bangladais, et 74 enclaves bangladaises en territoire indien, soit un total de 197 enclaves sur les 250 qui existent dans le monde. Willem Van Schendel s’est intéressé au concept de citoyenneté dans des enclaves où les habitants se sont vus privés d’accès à la circulation et à l’État [2]. Jusqu’à la ratification de l’échange des enclaves en 2015, dont l’application reste à étudier, les habitants de ces enclaves devaient se munir d’un passeport et d’un visa pour tout déplacement en dehors de leur village. Aucun de ces services administratifs ou consulaires n’existant dans leur enclave, les citoyens étaient de facto contraints à l’illégalité. En outre, le découpage territorial interdisait à leurs habitants l’accès aux marchés environnants et celui de leur marché à ceux des villages voisins.

La situation d’extrême fragilité juridique et économique de ces habitants les rendit vulnérables à toutes sortes d’abus. À la manière des anciens comptoirs français en Inde, ces enclaves offrirent aux hors-la-loi un refuge en dehors de la juridiction de leur État. Toute activité économique légale étant rendue impossible dans ces enclaves, la frontière a généré une économie clandestine, fondée sur les infractions aux circulations légales. Cette économie clandestine a favorisé en retour le développement de réseaux d’immigration illégale à plus grande échelle, qui ont pris une dimension structurelle pour les deux pays. Aussi, malgré des négociations répétées depuis 1958 et différentes décisions de leur Parlement respectif, l’échec des deux nations à résoudre la question du statut de ces enclaves prouva, jusqu’en 2015, l’incapacité des deux États à envisager la frontière sous l’angle des différents modes de circulation et d’une citoyenneté transnationale. Le vote par le Parlement indien, en mai 2015, d’un accord pour l’échange des territoires des enclaves permet d’envisager une évolution de la situation. Des experts officiels indiens ont témoigné du bon déroulement de ces échanges de territoires. L’application et l’impact de cet accord doit encore toutefois faire l’objet d’études.

Afin de justifier une infime perte territoriale, la ministre indienne des affaires étrangères a mis en avant la possibilité à l’avenir de mieux sécuriser la frontière, et donc de contenir les circulations, grâce à un tracé moins fragmenté. Le premier ministre indien a pour sa part souvent rappelé sa volonté d’accueillir les Bangladais de confession hindoue. Si la situation des enclaves semble sur le point d’être résolue, la fracture confessionnelle et l’obstacle aux circulations à l’origine du projet de la frontière indo-bangladaise ne sont pas remis en cause.

L’imaginaire de la frontière

La division de l’empire britannique des Indes selon le principe des affiliations confessionnelles nourrit en effet un climat de tension et suscite la suspicion à l’encontre des membres des minorités religieuses. C’est particulièrement vrai lorsque ces minorités sont majoritaires dans le pays voisin, comme pour les hindous au Pakistan et au Bangladesh, et pour les musulmans en Inde.

La situation de quasi enclavement du Bangladesh suscite un rapport obsessionnel à la frontière et désigne l’Inde comme le voisin qui encercle et étouffe. Même si le Bangladesh a acquis son indépendance grâce au soutien logistique et militaire de l’Inde, cette dernière n’a pas gagné les faveurs de la majorité des Bangladais. Au contraire, elle incarne dans l’imaginaire du pays cet autre omniprésent, machiavélique et exploiteur qui draine les ressources nationales. Cet imaginaire est alimenté par les exécutions de Bangladais par les forces armées indiennes à la frontière des deux pays, tragédies qui font régulièrement la une des médias bangladais. Dans le contexte d’une forte économie de contrebande dans la zone frontière, ces exécutions concernent aussi des ressortissants indiens, mais dans une proportion bien plus faible.

La perception populaire de l’Inde au Bangladesh perpétue l’héritage de l’animosité anti-hindous née au début du XX^e siècle au Bengale oriental, lorsque de nombreux hindous occupaient encore des positions privilégiées et que les premiers antagonismes religieux se firent jour. Ce ressentiment toujours vivace est pourtant aujourd’hui anachronique puisque les hindous occupent une position minoritaire et marginalisée dans le Bangladesh contemporain. Il traduit aussi une amnésie des acteurs et des forces en présence lors de la guerre d’Indépendance. Elle est largement nourrie par les forces réactionnaires, sous influence pakistanaise, qui ont pris le pouvoir à partir de 1975 au Bangladesh. Aussi assiste-t-on fréquemment à des actes de violence contre des minorités religieuses, particulièrement hindoues et bouddhistes, mais aussi contre certains courants de l’Islam jugés déviants. En outre, le caractère transnational des identités confessionnelles se renforce au détriment des affinités régionales et culturelles, par le biais de l’immigration massive de travailleurs et du tourisme des élites économiques au Moyen-Orient, mais aussi par l’implantation de chaînes de télévision satellitaire, de réseaux sociaux et d’écoles confessionnelles soutenus par les émirats pétroliers.

Du fait de l’absence de politique migratoire [3], la frontière entretient du côté indien le fantasme du risque de déferlement et de déstabilisation. Elle sépare d’un autre menaçant qui relayerait des activités terroristes, et d’un territoire perçu comme la base arrière d’organisations armées anti-indiennes. Le Bangladesh a de fait été utilisé comme voie d’approvisionnement en armes voire comme base arrière de représentants de groupes séparatistes du United Liberation Front of Assam. Cela n’empêche d’ailleurs pas ce mouvement séparatiste de faire de l’opposition à l’immigration bangladaise un de ses thèmes de propagande.

Dans le contexte de ces craintes et de ces réactions contre les circulations en provenance du Bangladesh, a émergé le projet de construction d’un mur et de postes frontières ultra-sécurisés, sur le modèle nord-américain, avec de larges avenues éclairées par de puissants projecteurs. Ce projet n’est que partiellement réalisé à ce jour, essentiellement à la frontière de l’État du Bengale occidental. Il fait fi des réalités géomorphologiques autant qu’humaines. La frontière passe en effet à travers d’immenses fleuves au cours fluctuant, des mangroves, des collines à très forte déclivité sur des sols meubles, sans parler évidemment du littoral dans le Golfe du Bengale. La construction d’un mur traduit une conception cartographique de la territorialité, au mépris du vécu humain et de la réalité topographique du territoire.
Ce projet ignore aussi la réalité politique et économique qui transforme une partie importante des migrants bangladais en une base électorale captive des milieux politiques locaux et en une main-d’œuvre dépendante des milieux d’affaires. Ces derniers ont-ils intérêt à voir les flux migratoires illégaux se tarir ou se normaliser ?

Fragmentation foncière et identitaire

L’aspect confessionnel justifia idéologiquement la Partition. Le quadrillage foncier et fiscal de l’administration coloniale a servi au tracé de la frontière indo-bangladaise. Les enclaves étaient le legs d’un contrôle administratif moghol resté inachevé sur ses marges orientales. Ces unités administratives furent reprises par la Compagnie des Indes britanniques pour l’établissement de son système fiscal, puis plus tard par la Couronne britannique, pour dessiner la limite entre les deux pays.

Cette approche cadastrale de la fiscalité et à sa suite de la territorialité a provoqué des bouleversements profonds sur toute la péninsule et particulièrement dans les régions dites tribales du Nord-Est de l’Inde et du Bangladesh [4]. L’impôt fixé sur une base cadastrale redéfinit les affiliations sociales. Ceci est particulièrement évident dans les Chittagong Hill Tracts, partie sud-est du Bangladesh et limitrophe de l’Inde, où la structure sociale était fondée sur des pratiques agraires itinérantes, sur la propriété collective des parcelles et un système de tribut adapté à ces pratiques. La réification d’unités et de souveraineté territoriales fondée sur un système d’imposition fixe reconfigura les stratégies identitaires, avec des effets encore perceptibles aujourd’hui [5].

À cela s’ajoute la création, dans les années 1930, de réserves (excluded areas) pour les régions à majorité tribale, dont faisaient partie les Chittagong Hill Tracts. Dans ces réserves, l’administration jouissait d’un pouvoir discrétionnaire et des restrictions encadraient l’installation des populations non-tribales. Le motif officiel de cette exclusion était de protéger les populations tribales contre la prédation de populations des plaines. Pour le pouvoir colonial britannique, il s’agissait aussi de s’assurer le contrôle direct des ressources de ces régions et de créer des zones tampons dans les confins orientaux de son empire.

Le nouveau régime de circulation extrêmement restrictif entre les régions de plaine et de collines entrava les synergies multiples qui opéraient entre elles : échanges, associations matrimoniales, etc. L’exclusion de ces régions tribales du jeu politique national joua un rôle significatif dans leur marginalisation au moment de la décolonisation. Elle favorisa aussi le développement d’identités antinomiques entre les populations des collines et celles des plaines, aggravé par la mainmise sur ces régions des armées respectives de chaque côté de la frontière.

On a donc assisté ici aussi à la redéfinition d’une territorialité qui favorise l’essentialisation des identités topographiques en opposant les populations des collines à celles des plaines. À cette opposition correspond aussi un exercice du pouvoir administratif désormais à sens unique, depuis les plaines vers les collines. La combinaison de ces deux facteurs aboutit à l’idée d’une identité tribale des collines marquée par l’isolement et un caractère primaire, par contraste avec les populations des plaines engagées dans un processus "civilisationnel" évolutif.

C’est dans ce cadre régional complexe et fragmenté entre l’Inde et au Bangladesh qu’on assiste dans l’espace du Golfe du Bengale septentrional à des tentatives d’activation de corridors de circulation débordant les limites des aires politiques actuelles. Peut-on y voir la volonté de dépasser les obstacles que les frontières contemporaines posent aux circulations humaines ?

Reconfiguration des anciennes circulations

Le projet d’aménagement de ports en eau profonde au Bangladesh et en Birmanie et de corridors qui y aboutiraient depuis la Chine et de l’Inde, tout comme le projet d’autoroute trilatérale Inde-Myanmar-Thaïlande, celui du développement du port de Sittwe relié à l’État de Mizoram en Inde, près du port et de la zone franche sous contrôle chinois de Kyaukphyu, relié à un pipeline au Yunnan, de même que la réouverture du poste frontière sino-indien de Nathu La au Sikkim, ou encore les projets de réactivation de la route de Ledo (ou Stilwell Road), toutes ces initiatives participent d’une reconfiguration régionale qui remet au premier plan cet espace du Golfe du Bengale septentrional. Le Népal et le Bhoutan, dont on oublie souvent la proximité avec le delta du Bengale sont aussi concernés par les projets de corridors vers le Golfe du Bengale et des circulations humaines de différents ordres : main d’œuvre, tourisme, étudiants, tourisme médical.

Ces projets cherchent une légitimité dans l’histoire en se référant aux axes de circulation tels que la Route sud-ouest de la Soie ou la Route du Thé. Les corridors évoqués fonctionnaient toutefois à partir de structures d’échanges et de territorialités différentes de celles que les États-nations contemporains veulent mettre en place. Ces corridors étaient composés de segments auxquels se superposaient des entités politiques régionales qui contribuaient à ces échanges tout en marchandant leur position stratégique. Les réseaux de commerce empruntant ces corridors dépassaient les limites des grands ensembles politiques et échappaient en partie à leur contrôle. Quadrillage cadastrale, exclusivisme régional ou confessionnel ne conditionnaient pas ces réseaux et ces circulations mis en place au cours des siècles précédant l’ère chrétienne et actifs jusqu’au XIX^e siècle.

Ces différents projets connaissent des fortunes diverses du fait du bras de fer géostratégique des alliances entre la Chine et le Pakistan d’un côté et, depuis les années 2000, l’Inde, le Japon, l’Australie et les États-Unis de l’autre, le Bangladesh et la Birmanie marchandant leur coopération. En outre, l’Inde s’est longtemps montrée réticente à ouvrir ses frontières à la Chine alors que les deux pays entretiennent un ancien contentieux, le gouvernement chinois refusant de reconnaître la validité du tracé de cette même frontière, connue sous le nom de ligne Mac Mahon.

Ces projets signalent la persistance de flux et d’axes de circulations au-delà des découpages politiques et de la fragmentation qui s’en est suivie. Toutefois, alors que les pays appartenant au Golfe du Bengale septentrional cherchent à réactiver les axes de circulations de cet espace, la territorialité engendrée par les frontières contemporaines de ces États-nations constitue un frein à ce redéploiement. En effet, si la circulation transrégionale des marchandises et matières premières est au cœur de ces projets, la question des circulations humaines quant à elle n’est pas abordée.

Conclusion

Élaboré par les historiens, et particulièrement Fernand Braudel, la notion d’espace, qui dépasse les frontières des régions et des Etats, permet d’appréhender les enjeux des circulations contemporaines autour de la frontière indo-bangladaise. Depuis la fin du XX^e siècle, les États-nations du Golfe du Bengale septentrional ont montré leur volonté de réactiver des corridors commerciaux qui existaient avant la mise en place de leurs frontières. Au centre de cet espace, la frontière entre le Bangladesh et l’Inde a fragmenté de façon extrême ces axes de circulation. Elle a aussi engendré une dynamique de marginalisation et d’exploitation des migrants, particulièrement depuis les années 1980. Les circulations illégales d’êtres humains dont elle est le théâtre sont parmi les plus importantes du monde contemporain, mais aussi parmi les moins bien appréhendées.

Les conséquences des déséquilibres engendrés par une territorialité singulière, confessionnelle et cadastrale, sont mises en évidence par la frontière indo-bangladaise. La question se pose de savoir si cette frontière ne risque pas de se voir dépassée par les flux qu’elle exploite – et parfois génère – en les rejetant dans l’illégalité. En cela, les circulations humaines entre l’Inde et le Bangladesh éclairent les défis de la territorialité contemporaine.