Des élus représentatifs ?

Introduction

Au cours des années 2000 marquées par les révoltes urbaines de 2005, la thématique de la diversité est mise en avant au plus haut niveau de l’État. Des collectifs et associations comme les Indigènes de la République ou le Conseil représentatif des associations noires de France (Cran), fondé en 2005, posent la question de la discrimination et de la race dans le débat public, et différents réseaux ou mouvements comme l’Association nationale des élus locaux pour la diversité (Aneld), créée en 2009, se structurent autour de ces enjeux. Si le champ politique reste marqué par une forte inertie, la représentation des femmes et de la diversité devient au cours des deux dernières décennies un enjeu pour les partis et dans la constitution des listes candidates et des exécutifs municipaux, tandis que celle des classes populaires passe au second plan comme Rémi Lefebvre et Frédéric Sawicki l’ont montré pour le Parti socialiste [1].

Recul des classes populaires et féminisation des élu·es : des dynamiques départementales qui rejoignent les évolutions nationales

Vers une disparition de la représentation des classes populaires ?

À la suite des élections municipales de 2020, on observe parmi les élu·es de Seine-Saint-Denis un rétrécissement social comparable à celui constaté dans les mandats nationaux.

Dans ce territoire populaire où ouvrier·es et employé·es représentent respectivement 21 % et 32 % de la population active de 15 à 64 ans (RGP Insee, 2021), les classes populaires ont quasiment disparu de la représentation électorale municipale : les ouvrier·es représentent un peu plus de 1 % des élu·es (22/1 581) et les employé·es seulement un peu plus de 10 % (166/1 581). Sans surprise, les deux groupes les mieux représentés dans les conseils municipaux sont les cadres (42 % des élu·es) et les retraité·es (15 %). Trois facteurs se cumulent ici pour favoriser l’accès au mandat local : le diplôme, l’âge et le temps disponible, suivant des évolutions à l’œuvre en France depuis les années 1980 [3].

Cette tendance est encore accrue parmi les 40 maires du département, dont aucun·e n’est employé·e, un seul est ouvrier, tandis que 25 sont cadres. De même, parmi les élu·es qui siègent aux conseils territoriaux des quatre Établissements publics territoriaux (EPT) [4], la sélection sociale se renforce avec seulement 1 % d’ouvrier·es et 6 % d’employé·es. Cette dynamique rapproche les villes du département des évolutions à l’œuvre dans d’autres grandes villes françaises où les élections de 2020 confirment une prédominance accrue des classes supérieures [5]. Elle s’inscrit dans un mouvement plus large de professionnalisation du personnel politique qui va de pair avec la mobilisation de savoir-faire professionnels dans la construction d’une légitimité politique, déterminante pour accéder aux mandats intercommunaux et de maires.

À l’échelle du département, cette évolution accompagne le déclin du Parti communiste français (PCF), dont l’ancrage municipal depuis la Libération a favorisé l’accès au pouvoir local de plusieurs générations d’élu·es ouvriers et la représentation politique des fractions stables des classes populaires [6]. La progression des municipalités socialistes, UDI et LR au cours des années 2000 et 2010 s’inscrit dans un mouvement de pluralisation du champ politique local, tout en contribuant aux évolutions de la sociologie du personnel politique local engagées dès les années 1970.

Un mouvement amorcé depuis les années 1970 : le cas des villes de Pantin et Saint-Denis

La composition des conseils municipaux des villes de Pantin et Saint-Denis, marquées, quoiqu’inégalement, par la présence communiste, témoigne de l’effritement de la représentation des classes populaires [7]. Celles-ci ne représentent plus qu’une portion congrue en 2020, leur nombre ayant été divisé par huit à Pantin, six à Saint-Denis depuis la fin des années 1950 alors même que le nombre de conseiller·es municipaux augmentait sur la même période [8].

Quatre élections municipales (1959, 1977, 1995 et 2020) renseignent sur ce déclin. En 1959, année où les communistes regagnent la mairie de Pantin [9], plus de la moitié des élu·es de cette commune font partie des classes populaires tandis que cette proportion atteint les deux tiers à Saint-Denis où le PCF est solidement implanté depuis 1921, nonobstant l’intermède Jacques Doriot, exclu du PCF en 1936. Ce sont les ouvrier·es qui constituent le premier groupe socioprofessionnel. Comme l’a montré Bernard Pudal pour les cadres du parti communiste, les ouvriers qualifiés (ajusteurs, fraiseurs, régleurs, tourneurs, etc.) y sont très largement dominants (12 sur 14 à Pantin, 14 sur 17 à Saint-Denis) [10].

Les élections municipales de 1977 marquent un premier tournant, invisibilisé par le succès de la gauche cette année-là en Seine-Saint-Denis. Alors que le parti communiste entame un mouvement de désouvriérisation et ouvre davantage ses listes aux membres des classes moyennes et des professions intellectuelles, l’effritement de la représentation des classes populaires est relativement contenu (la moitié des élu·es pantinois et les trois cinquièmes des élu·es dionysiens en demeurent issus). Néanmoins, la répartition entre ouvrier·es et employé·es se modifie de manière substantielle au profit de ces dernier·es dans un contexte de désindustrialisation accélérée du département. Les ouvrier·es représentent désormais moins d’un tiers de l’effectif des élu·es pantinois et à peine plus d’un tiers à Saint-Denis (contre la moitié en 1959). Parallèlement s’amorce l’inexorable montée des cadres et professions intellectuelles supérieures au sein des conseils municipaux dont le nombre passe de 2 à 7 élu·es à Pantin et de 3 à 8 élu·es à Saint-Denis.

Les élections de 1995 confirment l’affaiblissement continu de la représentation des classes populaires qui s’opère au profit d’une progression des professions intermédiaires et d’une domination des cadres et professions intellectuelles supérieures. La présence depuis 1983 d’élu·es d’opposition dans ces villes communistes accentue cette domination. Les cadres et professions intellectuelles supérieures occupent la première place avec 15 élu·es sur 53 à Saint-Denis et 19 sur 43 à Pantin, ville qui ne compte plus que 4 élu·es employé·es et 3 ouvrier·es, alors même qu’elle est encore communiste. L’effritement est moindre à Saint-Denis où les classes populaires représentent encore un peu plus d’un tiers des représentant·es.

Aux élections de 2020, le PS conquiert Saint-Denis, vieux bastion communiste, et se maintient à Pantin gagnée en 2001. La quasi-disparition des classes populaires au sein des élu·es de proximité est définitivement consommée dans les deux villes puisqu’au sein des cinquante-cinq conseiller·es municipaux de Saint-Denis, on ne compte plus que cinq employé·es et un ouvrier et que parmi les quarante-cinq élu·es pantinois, il n’y a plus que deux employé·es tandis que les ouvrier·es ont disparu. Les cadres et professions intellectuelles supérieures dominent désormais : plus des deux tiers des élu·es de Pantin (n = 31) en sont issus et deux cinquièmes des élu·es de Saint-Denis (n = 22).

La période contemporaine est ainsi marquée par une déconnexion massive entre la structure sociale de la population des deux communes et la composition socioprofessionnelle de leurs conseils municipaux, là où à la fin des années 1950 on observait une congruence relative. En effet, au début des années 2020, les classes populaires (employé·es et ouvrier·es) demeurent bien présentes dans les deux villes, bien qu’à un degré moindre à Pantin où le processus de gentrification est plus avancé [11], tandis que les élu·es se recrutent principalement au sein des classes supérieures.

Une féminisation inachevée : les effets mitigés des lois sur la parité

Si la part des classes populaires recule fortement parmi les élu·es de Seine-Saint-Denis, celle des femmes s’accroît nettement à la suite des lois sur la parité en politique. Les conseils municipaux du département connaissent de ce point de vue une évolution comparable à celles décrites dans d’autres grandes villes et pour d’autres mandats électifs [12]. Les femmes représentent près de la moitié des candidat·es et des élu·es depuis 2001, leur part demeurant toujours légèrement inférieure à 50 %. Elles accèdent aux exécutifs dans des proportions qui progressent légèrement entre 2001 et 2020, passant de 45,6 % à 47,6 %.

Par l’importance des classes supérieures parmi elles, les femmes élues dans les conseils municipaux en 2020 ressemblent à leurs homologues masculins : 40 % d’entre elles sont des cadres. De même, sur le plan de l’âge, elles contribuent comme les hommes au vieillissement des élu·es, avec 15 % de retraitées. Néanmoins, malgré leur entrée massive dans les conseils municipaux, l’accès aux fonctions de pouvoir reste limité pour les femmes à l’échelle communale et intercommunale. Après en avoir été presque exclues à la suite des élections de 2001, elles continuent tout au long de la période d’occuper moins fréquemment les délégations de première adjointe, d’adjointe aux finances, au personnel et à l’urbanisme, classiquement considérées comme les plus stratégiques et concentrant le plus de pouvoir dans les exécutifs municipaux. Cette répartition inégale des responsabilités relevée dans d’autres territoires contribue à fabriquer et faire perdurer des identités et des stéréotypes politiques genrés [13].

De même, la représentation des femmes aux conseils des quatre Établissements publics territoriaux (EPT) reste en deçà de la parité avec seulement 42 % de femmes en leur sein en 2020. Dans les exécutifs intercommunaux qui rassemblent les maires, les président·es et les vice-présidents·es des EPT, le filtre genré est encore plus prégnant, avec seulement un tiers de femmes en 2020. Tous les EPT du département sont d’ailleurs présidés par des hommes.

Mais c’est au niveau de la fonction de maire que le plafond de verre demeure le plus solide. En 2020, seules cinq des quarante villes de la Seine-Saint-Denis confient ce mandat à une femme. Cette proportion (12,5 %) reste très en deçà des moyennes régionales et nationales déjà faibles : 21,9 % en Île-de-France aux élections de 2020, soit en progression de seulement deux points par rapport à 2014 [14] ; 15,7 % (36 femmes pour 196 hommes) dans les villes de 30 000 à 100 000 habitants [15]. Dans ces conditions, la sursélection sociale des femmes aspirant au poste de maire est la règle : les 5 femmes qui exercent ce mandat en 2020 sont ainsi des cadres ou des anciennes cadres désormais retraitées, excluant de fait les femmes de milieu populaire et des classes moyennes de l’accès au mandat qui concentre l’essentiel du pouvoir municipal.

Une montée de la représentation des minorités racisées

L’évolution la plus marquante concerne la représentation des personnes racisées dans les conseils municipaux. Entre 2001 et 2020, elle passe de 9 % à 36,2 %. Comment expliquer cette évolution ? S’accompagne-t-elle de nouvelles formes de tri ? Qui sont ces nouveaux et nouvelles élu·es ?

De la candidature à l’exécutif municipal

De la candidature à l’élection au conseil municipal et à la participation à l’exécutif (bureau municipal), la représentation des minorités visibles évolue de façon quasi parallèle. Leur présence dans les conseils municipaux n’est que très légèrement inférieure à celle dans les listes de candidatures (de l’ordre de 2 à 3 %). La part des élu·es racisés dans les bureaux municipaux suit la même courbe : entre 2001 et 2020, elle rattrape et dépasse même leur représentation dans les conseils municipaux.

Cette évolution est marquée par un bond entre 2001 et 2008, le scrutin de 2008 voyant la part des minorités visibles doubler dans les candidatures et tripler dans les bureaux municipaux. Semble ici confirmée l’hypothèse d’un effet postrévolte des banlieues populaires en 2005, concomitant de la montée dans le champ politique des thématiques de la discrimination raciale d’un côté et de la diversité d’autre part. Si l’on ne constate pas de filtre ethno-racial entre les listes de candidatures et la composition des conseils comme des bureaux municipaux, ce filtre existe-t-il à l’étape des candidatures ? En l’absence de données recensant la présence des minorités visibles au sein des populations communales ou départementales, il est difficile de répondre à cette question. Les données accessibles permettent néanmoins de poser un cadre statistique grossier.

En 2020, selon les données de l’Insee accessibles à la seule échelle du département, 32 % de la population de la Seine-Saint-Denis est immigrée pour une moyenne en France hors Mayotte de 10,1 %. La part des descendant·es d’immigré·es représente par ailleurs 32 % en Seine-Saint-Denis pour une moyenne en France hors Mayotte de 11 % [18]. L’addition des deux pourcentages, soit 64 %, pourrait donner une estimation imparfaite de la présence des minorités visibles dans le département, incluant les immigré·es et descendant·es d’immigrés européens et excluant en revanche les petits-enfants d’immigré·es et les personnes originaires des DROM identifiées comme noires. Un taux de 41 % de candidat·es racisés en 2020 (figure 1) indiquerait donc une sous-représentation des personnes racisées du département sans pour autant être en mesure de la mesurer précisément. On serait donc encore loin d’une représentation statistique des minorités visibles au sein des conseils municipaux, même si celle-ci effectue un véritable bond.

Un accès plus difficile aux mandats de pouvoir

Ce bond s’accompagne par ailleurs d’inerties ou de résistances dans la distribution des mandats au sein des exécutifs ; comme les femmes, les élu·es racisés restent sous-représentés dans les délégations majeures, même si leur présence aux plus hautes fonctions municipales augmente progressivement.

Les élu·es racisés sont surreprésentés dans des délégations moins centrales comme la jeunesse : 38 % des délégations à la jeunesse leur sont confiées en 2014, 45 % en 2020. Cette situation est sans doute en partie, mais pas seulement, liée à la jeunesse de ces élu·es et à leurs engagements dans des associations de jeunesse qui les ont conduits vers un engagement politique. Il restera à analyser si cette première délégation est ou non un marchepied vers d’autres responsabilités.

C’est au niveau du mandat de maire que le plafond de verre résiste le plus, bien qu’il commence à se fissurer : en 2001 et 2008, il n’y avait aucun maire racisé en Seine-Saint-Denis, alors que sept d’entre eux sont élus en 2020.

Enfin, le tri est aussi patent dans l’accès aux mandats intercommunaux où, par-delà des variations territoriales, les élus·es racisés représentent 30,8 % des élu·es des conseils territoriaux des EPT en 2020 (pour 38,1 % dans les conseils municipaux), et encore plus pour l’accès aux exécutifs des EPT où ils sont seulement 17 sur 75 élu·es en 2020 [19].

Qui sont les élu·es racisés ?

En 2020, les élu·es de Seine-Saint-Denis se distinguent par leur jeunesse : les élu·es de moins de 40 ans représentent 28 % des membres des conseils municipaux en Seine-Saint-Denis pour 18,2 % des conseils municipaux en France. Ce constat renvoie à la jeunesse de la population séquano-dionysienne où en 2020 la part des moins de 20 ans représente 29,1 % de la population contre 25,6 % en Île-de-France et 24 % en France métropolitaine. Il suggère aussi un renouvellement du personnel politique plus important qu’ailleurs. Les élu·es racisés sont encore plus jeunes, ce qui indique qu’ils et elles jouent un rôle moteur dans ce renouvellement générationnel. Sans surprise, les retraité·es sont peu présents parmi eux (4 % des élu·es racisés, contre 20 % des élu·es non racisés). On peut supposer que cela n’est pas sans conséquences sur le fonctionnement des conseils municipaux, les relations entre élu·es, la distribution des délégations et sur la façon dont les élu·es racisés, plus jeunes, mais aussi moins disponibles, exercent leur mandat.

Sociologiquement, contrairement aux stéréotypes qui associent personnes racisées et catégories populaires, ces élu·es ne se distinguent pas en termes de répartition des professions et catégories socioprofessionnelles ; ils et elles ne représentent pas plus les classes populaires que le groupe majoritaire. Pour autant, les entretiens que nous avons réalisés montrent que ces élu·es, appartenant à la deuxième et parfois à la troisième génération issue de l’immigration, sont nés dans des familles populaires, le père étant le plus souvent ouvrier. Ces trajectoires peuvent aussi témoigner des effets de la démocratisation scolaire en milieux populaires et peut-être de l’émergence d’une nouvelle élite issue des classes populaires et de l’immigration.

On n’observe en revanche pas d’effet spécifique de genre parmi les élu·es appartenant aux minorités visibles. Une quasi-parité est respectée parmi les élu·es comme parmi les candidat·es racisés en 2014 et 2020, ainsi que dans les exécutifs [20]. Les femmes racisées sont autant, mais pas plus, discriminées que les femmes en général dans l’accès aux responsabilités. Elles ne profitent pas non plus d’un hypothétique bénéfice lié au cumul de l’injonction à la parité et à la recherche de « diversité » que suggèrent certains travaux. Elles sont confrontées à un solide plafond de verre quant à l’accès au mandat de maire : entre 2014 et 2023, deux femmes racisées seulement occupent cette fonction, mais de façon temporaire, après démission en cours de mandat du maire élu.

Des variations importantes entre villes et entre partis politiques

Des variations locales

Les données à l’échelle départementale cachent des variations importantes entre villes, dont rendent compte les cartes ci-dessous (figure 2).

Depuis 2001, toutes les villes du département ont connu un accroissement du nombre d’élu·es racisés au sein de leurs conseils municipaux, mais de façon très inégale. Ces variations semblent liées à la présence plus ou moins importante de minorités visibles dans les villes. On peut observer une polarisation qui semble s’accentuer entre les villes de l’Ouest et de l’Est du département et qui correspond à des variations sociales et politiques. D’un côté, Villetaneuse, Pierrefitte, La Courneuve, Bobigny, Bondy et Clichy-sous-Bois, qui comptent une proportion plus importante de populations immigrées non européennes sont aussi celles où les minorités racisées représentent plus de 60 % des membres du conseil municipal. De l’autre, les villes de Coubron, Gournay ou du Raincy qui accueillent un faible pourcentage d’immigré·es non européens au sein de la population communale sont les villes où la présence d’élu·es racisés au conseil municipal est la plus faible du département. Les villes du premier groupe appartiennent en grande partie à l’ancienne banlieue rouge. Elles possèdent un parc de logement social important qui a joué une fonction d’accueil pour les populations immigrées. Leur histoire sociale est fortement liée au processus d’industrialisation/désindustrialisation. Celles du second pôle sont des villes plus résidentielles, traditionnellement de droite, qui ont développé un parc d’habitat principalement pavillonnaire comportant peu de logements sociaux.

Néanmoins, la représentation des minorités visibles ne procède pas d’un seul effet mécanique. Si à l’échelle du département, on n’observe pas de filtre entre les listes de candidature, les conseils et les exécutifs – c’est-à-dire que le poids des personnes racisées reste le même dans les listes et dans les personnels élus –, quelques villes se distinguent néanmoins de ce point de vue. Il s’agit principalement de villes à majorité municipale de droite, LR ou UDI à l’exception de Tremblay-en-France.

Ces décalages résultent principalement du fait que, pour ces villes, les minorités visibles sont plus présentes dans des listes qui n’arrivent pas en tête des scrutins et qui se situent donc dans l’opposition municipale. Au Blanc-Mesnil par exemple, en 2020, la liste majoritaire LR compte au premier tour 17 % de candidat·es racisés, alors que les différentes listes de gauche en comptent respectivement 78 % (DG), 51 % (PCF) et 53 % (LO). À Tremblay-en-France, la liste d’Union de la gauche majoritaire, conduite par un maire communiste, compte 24 % de candidat·es minorités visibles pour 54 % dans la liste divers droite.

L’augmentation de la part des élu·es racisés dans chaque ville n’est par ailleurs pas linéaire au fil des scrutins. Elle diminue dans certaines villes aux élections de 2014 (Saint-Ouen et Tremblay-en-France) et/ou de 2020 (Montreuil, Bagnolet, Aubervilliers, Montfermeil). Les contextes et stratégies politiques locaux prennent ici toute leur importance.

Des stratégies de partis ?

Certains partis politiques se sont-ils saisis plus que d’autres de l’enjeu de la « diversité » depuis le début des années 2000 ? En l’état des données, il est difficile de dégager des dynamiques structurantes différenciant les stratégies des partis. L’analyse est en effet brouillée par le jeu des alliances dans la constitution des listes de premier tour. Par exemple, le parti communiste présente, sur des listes identifiées PCF, 404 candidat·es en 2008, 90 en 2014 et 600 en 2020 ; mais ces chiffres ne prennent pas en compte les candidat·es PCF présents sur des listes Union de la gauche dont le nombre augmente considérablement en 2008 et 2014 [21].

Mais si l’analyse prend en compte une structuration du champ politique en quatre blocs – gauche (PCF, PS, Écologistes, extrême gauche et Divers gauche), central (MODEM, UDI, LREM), droite (LR, divers droite), et extrême droite –, dont les périmètres restent discutables, des différences significatives apparaissent. Le centre, plus que la gauche, représente un véhicule pour des candidatures venant des minorités visibles. Ce résultat renvoie sans doute pour partie aux stratégies d’implantation de l’UDI, qui se sont appuyées sur des alliances avec des militant·es associatifs racisés [22]. La droite, bien qu’ayant contribué au niveau national à imposer la thématique de la diversité, reste en deçà des moyennes départementales. L’extrême droite quant à elle, très peu présente dans le département au niveau local, demeure particulièrement en retrait, mais avec une percée notable en 2020.

Cette division en grands blocs ne tient pas compte de la présence de listes classées comme diverses par le ministère de l’Intérieur, dont une partie se présente comme des listes citoyennes. La dénomination de « listes citoyennes » reste floue : elle désigne des listes construites dans une dynamique participative, mais aussi des listes montées totalement en dehors des partis, ou encore des listes qui n’affichent pas de couleur partisane, mais qui peuvent être composées en grande partie de candidat·es adhérents à des partis, voire menées par une tête de liste encartée et soutenue par un ou des partis. Leur multiplication lors des élections de 2020 [23] témoigne d’un processus plus large d’invisibilisation ou de « discrétion partisane » [24] des partis politiques au cours de ce scrutin. Ce constat est loin d’être spécifique à la Seine-Saint-Denis et il interroge le rôle des partis politiques dans le champ électoral.

Sur l’ensemble du département, entre 2001 et 2020, le nombre de listes connaît une augmentation de l’ordre de 20 %, passant de 176 en 2001 à 212 en 2020. Cette évolution est liée aux dissensions internes aux partis politiques et à la montée des listes dites citoyennes. Ce mouvement est plus marqué encore entre 2014 et 2020, et plus particulièrement dans certaines villes comme Montreuil et Saint-Ouen (11 listes), Saint-Denis, Bobigny, Noisy-le-Sec (9 listes). À rebours de l’affirmation d’un désintérêt citoyen, cette multiplication des listes témoigne d’un intérêt pour la politique locale puisqu’un nombre croissant de candidat·es est mobilisé à la faveur des scrutins électoraux. Elle semble aussi indiquer une volonté de faire de la politique autrement, en dehors ou en lisière des partis politiques. Mais il faut bien constater que l’essor de ces listes s’accompagne d’une montée continue de l’abstention, même s’il faut tenir compte des conditions particulières liées à la crise sanitaire dans lesquelles le scrutin de 2020 s’est déroulé.

Conclusion

Peut-on conclure au renouvellement du corps des élus ? La réponse diverge selon les critères retenus. Du point de vue social, on assiste à une fermeture du corps des élu·es plus qu’à un renouvellement. Du point de vue du genre, on observe une ouverture contenue. L’élection de candidat·es des minorités visibles indique en revanche une progression majeure, même si des plafonds résistent encore et même si elle se fait de façon très inégale selon les villes. Cette évolution peut se comprendre à l’intersection de plusieurs facteurs articulés. Elle rend compte de la présence croissante et inscrite dans le temps des minorités visibles en Seine-Saint-Denis, même s’il n’y a pas de ce point de vue d’effet automatique. Il conviendrait sans doute de prendre en compte l’inertie du champ politique à s’ouvrir aux populations racisées et la nécessité pour celles-ci de s’y imposer. Le contexte et l’histoire politique de ce département, marqué par l’effritement du communisme municipal, ont également contribué à accélérer l’entrée en politique de militant·es racisés, notamment après les révoltes urbaines de 2005. À l’échelle locale, il faudrait rajouter à ces dynamiques les modes de structuration des communautés ethno-raciales, leurs relations et concurrences, les caractéristiques individuelles des candidat·es. Si notre analyse n’a pas pris en compte la diversité des origines des élu·es, nous pouvons cependant relever que les populations asiatiques sont encore très peu représentées dans les conseils municipaux, alors que, dans une ville comme La Courneuve par exemple, elles représentent désormais un peu moins de la moitié des personnes immigrées habitant la ville. Les différentes minorités racisées sont ainsi très inégalement représentées ; certaines restent politiquement invisibilisées.