Suède

Pourquoi les Suédois ont-ils des raisons de s’inquiéter

Le modèle suédois a la cote. A en croire Thomas Steinfeld, le rédacteur en chef culturel du Süddeutsche Zeitung, « jamais les pays scandinaves, et surtout la Suède, n’ont fait l’objet de tant d’admiration en Allemagne qu’aujourd’hui [1] ». « La société la plus réussie que l’histoire ait jamais connue », renchérit Polly Toynbee dans The Guardian (25 octobre 2005), au milieu d’un long reportage sur les performances économiques et la politique sociale des pays scandinaves. Ce ton admiratif est plus audible encore en France où le débat sur les défaillances du modèle social pousse de nombreux experts à s’inspirer des pays du Nord [2]. On l’entend surtout parmi les représentants de la gauche réformiste qui, désemparée par l’ampleur des problèmes mais refusant les recettes libérales, tourne le regard vers le Nord comme vers une bouée de secours. Comme le note Håkan A. Bengtsson dans l’article qui ouvre le présent dossier, ce n’est pas la première fois que la Suède est montrée en exemple ; les historiens de demain sauront sans doute mieux expliquer les va-et-vient de ces modes qui scandent régulièrement l’histoire du XX^e siècle, et ce qu’elles révèlent des transformations culturelles de la gauche européenne.

Il serait pour autant erroné de vouloir réduire le rayonnement actuel des pays scandinaves à ce seul aspect : ce serait oublier qu’il se nourrit de nombreuses études scientifiques et des rapports livrés régulièrement par des institutions internationales comme l’OCDE, l’Union européenne, voire le Forum économique mondial. Dans sa livraison de 2005, le rapport de ce dernier classe ainsi les cinq pays nordiques [3] parmi les dix économies les plus compétitives du monde ; frappés par ces résultats, les auteurs notent que « ces pays partagent une série de facteurs qui les rendent extrêmement compétitifs. De bonnes conditions macro-économiques, des finances publiques solides, des institutions publiques transparentes et efficaces », pour n’en citer que quelques-uns. Sous l’influence de telles études, des louanges peuvent désormais s’exprimer jusque dans le Financial Times, au grand dam des détracteurs natifs du modèle suédois. Etrange retournement de situation : après avoir prophétisé la « fin du modèle suédois » au début des années 1990, pendant la plus grande crise qu’ait connu le pays depuis les années 1930, la presse libérale européenne a revu sa copie et se plie désormais à l’autorité des chiffres : une fois la crise dépassée, la croissance annuelle moyenne se maintient à 3%, et les secteurs clefs de l’« économie de la connaissance » (notamment les nouvelles technologies, l’industrie pharmaceutique, les services de consulting et le secteur financier) croissent le plus rapidement. Entre 1995 et 2002, la productivité des entreprises augmentait en moyenne de 2,1% par an, à comparer avec la moyenne de 1,5% dans l’Union européenne et les 1,5% des Etats-Unis. La part privée des investissements dans la recherche et l’innovation reste très élevée (entre 70% et 75%, à comparer avec 45% à 50% en France et des pourcentages nettement plus bas dans la plupart des pays d’Europe occidentale). Un taux d’emploi (74%) toujours plus élevé que la moyenne européenne (61%), quoique plus bas que dans les années 1980 (où il pouvait atteindre 84%). Un déficit public faramineux transformé en excédent en l’espace de cinq ans… Tout ceci allant de pair avec des indicateurs de pauvreté qui montrent que la Scandinavie reste la région la moins inégalitaire du monde. Rien de surprenant alors à ce que la Suède et le Danemark soient si fréquemment évoqués dans le débat sur l’avenir du « modèle social européen ».

Le secours vient-il du Nord ?

C’est précisément dans ce contexte qu’il faudrait placer le débat actuel sur le modèle nordique. La crise du projet européen n’est au fond qu’un symptôme d’une crise sociale nourrie par des transformations économiques que certaines sociétés gèrent visiblement mieux que d’autres, mais qui érode partout la confiance. C’est donc sur fond de crise que s’approche inéluctablement l’heure du bilan du processus de Lisbonne. Il s’annonce décourageant, et la déception à la hauteur des attentes : grâce à ce processus, l’Europe n’allait-elle pas devenir en 2010 leader mondial de l’économie de la connaissance ? Quoi qu’en pense la gauche radicale, le processus de Lisbonne n’est pas un programme « néo-libéral » : il fixe une série d’objectifs ambitieux qui insistent autant sur l’augmentation du taux d’emploi et la lutte contre l’exclusion que sur les réformes structurelles. Son contenu reflète la con-joncture politique du moment de sa conception, lorsque la plupart des pays d’Europe occidentale étaient gouvernés par des sociaux-démocrates et des socialistes. Pourtant, les forces politiques ne manquent pas en Europe pour réclamer un programme nettement plus libéral ; le jour où personne ne pourra plus reporter le bilan à plus tard, elles ne tarderont pas à se manifester.

D’où l’intérêt de suivre plus en détail l’évolution des pays scandinaves, les seuls à échapper véritablement à l’alternative libéralisation/immobilisme. En 2005, l’économiste André Sapir a présenté aux membres de l’Ecofin [4] un état de lieu des politiques sociales des différents pays européens. Il y reprend la typologie des Etats-providence élaborée par Gøsta Esping-Andersen : aux côtés du type « anglo-saxon », représenté en Europe par la Grande-Bretagne, il existerait un type « nordique » dans l’Europe du Nord, un type « conservateur » dans l’Europe continentale ; enfin, un type « méditerranéen » en vigueur dans les pays du sud de l’Europe. Chacun de ces quatre types possède sa propre logique qui résulte d’une combinaison d’institutions comme relations sur le marché du travail, système de protection sociale et d’éducation, etc. Cependant, poursuit Sapir, des quatre modèles, seuls deux répondent au critère d’efficience : le modèle libéral et le modèle nordique. Entre les deux, le modèle nordique possède l’avantage complémentaire d’assurer une plus grande justice sociale. Les pays d’Europe continentale se trouveraient donc face à un choix, et s’ils ne choisissaient rien, leurs systèmes de protection risquent d’évoluer spontanément dans le sens libéral, avec pour conséquence l’aggravation des tensions et des conflits sociaux.

Pourtant, les attentes des experts tranchent curieusement avec les inquiétudes qui s’expriment dans les pays concernés. Le cas suédois l’illustre parfaitement : point de triomphalisme chez les sociaux-démocrates dans la campagne électorale actuelle, où les sondages laissent penser qu’au terme de trois mandats et douze ans de pouvoir, ils cèderont peut-être la place à la coalition de droite. S’il a su réformer l’Etat sans mettre en péril les principaux acquis sociaux, le gouvernement de Göran Persson peine à inspirer aux Suédois une confiance suffisante dans l’avenir de l’Etat-providence : selon une enquête récente réalisée par le syndicat TCO, 60% des jeunes Suédois doutent que la protection sociale puisse se maintenir à son niveau actuel. Ce pessimisme, plus profond encore chez les femmes, s’accroît tandis que les classes moyennes s’orientent davantage vers des solutions individuelles pour compléter la sécurité sociale publique. Cette évolution, qui a commencé avec les retraites (entre 1989 et 2002, le part de la population ayant une retraite complémentaire a grimpé de 5% et 43%), nuit à la légitimité des systèmes de protection financés par les prélèvements fiscaux. La menace se porte donc au cœur même de l’Etat-providence suédois tels qu’il est esquissé ici même par plusieurs auteurs.

A maints égards, la situation semble donc paradoxale : tandis que les études internationales soulignent sa performance macro-économique, le modèle social suédois est menacé de l’intérieur par une crise de confiance et de solidarité qui le pousse à affaiblir certains de ses traits les plus caractéristiques. Jusqu’où cette évolution peut-elle aller sans mettre en cause la notion même de « modèle » ? A en croire un critique de vieille date du modèle suédois, l’économiste de renom international Assar Lindbeck, les années 1990 auraient scellé la fin de « l’expérience suédoise » : « le système de régulation du modèle suédois est devenu plutôt instable pendant les dix dernières années, observait-il en 1998. Plus généralement, l’instabilité des régulations est devenue un trait caractéristique de la politique économique et sociale des dernières décennies. La tendance générale semble pourtant pousser la Suède à redevenir un pays européen ‘‘normal’’, comme elle l’avait été avant les expériences sociales radicales du tournant des années 1970 [5] ». Parmi les symptômes de « normalité », A. Lindbeck évoquait les phénomènes qui ont été discutés dans le présent dossier : retour des inégalités salariales (certes modestes, mais augmentant de façon continue) et changement des formes du dialogue social. On en reconnaît également les causes : parmi les facteurs externes, A. Lindbeck mentionnait le vieillissement de la population et la mondialisation, la fragmentation du capital des entreprises suédoises ; parmi les facteurs internes, le moral hasard ou la tendance inhérente de certains individus à abuser des systèmes de protection, favorisée par un changement des normes qui aurait rendu ces comportements socialement acceptables.

Le désaccord sur le bilan

On objectera peut-être que, pour un modèle dérégulé, le modèle suédois fait preuve d’un dynamisme pour le moins surprenant. Outre les chiffres de la croissance, les experts et journalistes économiques internationaux ont surtout été impressionnés par la façon dont l’Etat suédois a ramené de l’ordre dans les finances publiques après la grande crise du début des années 1990. On peut cependant faire de cet épisode deux lectures différentes, mais pas complètement contradictoires. Selon la première, le redressement économique serait la preuve de la grandeur du modèle suédois au sens le plus large du terme : relations de confiance à tous les niveaux de la société, sentiment de responsabilité développé des partenaires sociaux, proximité sociologique entre la classe politique et les citoyens, caractère limité des clivages sociaux et force des liens de solidarité, transparence et efficacité de la bureaucratie… Tous ces facteurs auraient donné à la société suédoise sa capacité de réagir rapidement et de façon déterminée, là où d’autres se seraient enlisées dans d’insurmontables conflits d’intérêt. Car il faut saisir l’ampleur de l’effort : en 1994, le déficit public représentait 60% du budget, la dette de l’Etat était de l’ordre de quatre budgets annuels et le chômage frôlait les 10%. Les sociaux-démocrates ont alors reconquis le pouvoir au terme d’une campagne menée sur le thème : « celui qui est endetté n’est pas libre ». Il est vrai que le résultat était donné d’avance, tant le gouvernement de droite (1991-1994) avait été associé à des ambitions de rupture auxquelles les Suédois n’étaient pas préparés. Toujours est-il que le redressement avait été clairement annoncé aux électeurs et qu’il fut réalisé sans nuire à la stabilité du système politique, ni se solder par l’essor de mouvements populistes. Le déficit public tomba de 12 à 2% du PIB entre 1993 et 1997, pour se transformer en excédent les années suivantes. Un tiers de cette baisse fut le résultat des stabilisateurs automatiques, des privatisations et des réformes de la comptabilité nationale [6], un autre tiers était dû aux coupes budgétaires et un troisième aux hausses d’impôt [7].

Pour le parti social-démocrate, les coupes budgétaires ne pouvaient que susciter de fortes tensions. Elles causèrent en effet des pertes d’électeurs au profit de la gauche contestataire et au profit de l’un ou l’autre des partis de droite. « Rongés » des deux côtés, les sociaux-démocrates ont fait en 1998 leur plus mauvais score de l’après-guerre : 37%, soit 10 points de moins que leur niveau « traditionnel », mais 10% de plus que ce qu’avaient annoncé les sondages. Le parti a frôlé la catastrophe, mais préservé le pouvoir et ressoudé son alliance avec les syndicats. La grande crise économique ne s’est pas traduite par une crise sociale aussi aiguë que celle qui touche la France ou d’autres pays européens. Au contraire, la force de la société a rendu possible une rapide reprise de l’économie.

Pourtant, cette lecture est troublée par une observation qui revient constamment dans le débat suédois. Il s’avère que le modèle suédois a réagi à la crise de la même façon que les économies continentales : en orchestrant la sortie en masse d’une partie de la population du marché du travail. Si les causes en sont complexes, Antoinette Hetzler et alli ont mis en évidence la pression exercée sur les médecins pour qu’ils prennent en considération la capacité du malade de retrouver un travail [8]. Résultat, plus de 10% de la population entre 20 et 65 ans s’est retrouvée en retraite anticipée, dont un tiers a aujourd’hui moins de 50 ans (voir les encadrés pp. 50 et 53). Des soupçons du même genre, mais entourés d’un flou plus épais, pèsent aussi sur la politique de réinsertion professionnelle, ses adversaires faisant valoir que l’effet réel des stages de formation se limite souvent à la reconduction des droits au chômage. En somme, pour 20% de la même population, soit 1 million de personnes, les assurances chômage et les congés pour maladie de longue durée sont devenues une source de revenu alternative. C’est cette partie du bilan qui est au centre de la campagne électorale actuelle : « En additionnant les chiffres des arrêts maladie et des retraites médicales, on s’aperçoit de ce qui s’est véritablement passé : la baisse du chômage correspond à la montée des arrêts maladie [9] », accusent deux chercheurs dans une charge frontale contre la politique social-démocrate. Le réquisitoire paraît exagéré quand on considère la montée du taux d’emploi, mais il débouche tout de même sur une question centrale : quel est au juste le niveau du chômage ? Les 5,5% indiqués en avril 2006 par les statistiques officielles deviennent 8,2% si l’on adopte les règles en vigueur dans l’Union européenne (qui y incluent les étudiants qui veulent combiner leurs études avec un travail, mais n’arrivent pas à trouver un emploi), et 9,2% si l’on y ajoute les chômeurs en stage de formation, voire 17% si l’on en croit l’opposition qui considère que le recours massif aux préretraites et aux invalidités médicales n’est qu’une façon de masquer le chômage. Si ce dernier chiffre relève de la tactique électorale, le débat montre à l’évidence que l’opinion publique n’accepte pas l’idée qu’une partie de la population vive des assurances sociales comme d’une source de revenus alternative. Le vif débat sur les « passagers clandestins » montre à quel point la face cachée du redressement nuit à la solidarité sociale.

Nos problèmes communs

Ce débat sur les assurances sociales révèle la ségrégation croissante du marché du travail suédois : les transformations économiques qui expliquent l’augmentation de la productivité organisent les mêmes clivages qu’en France entre les compétitifs, les protégés, les précaires et les exclus. La performance économique globale cache des disparités croissantes entre régions, secteurs et groupes sociaux. La Suède est donc soumise aux mêmes effets sociaux occasionnés par les transformations du capitalisme que les autres pays d’Europe. C’est Lars Magnus-son qui résume le mieux la situation : « Une économie où l’essentiel des bénéfices et de la valeur ajoutée sont créées dans le cadre de ce qu’on pourrait appeler le secteur industriel de services, est gouvernée par des forces qui séparent bien plus qu’elles n’intègrent [10] ». Le modèle suédois n’en sort pas indemne. Et si la ségrégation y est moins forte qu’en France, la pression qu’elle exerce sur la solidarité sociale est en revanche plus grande. Le taux d’emploi est certes plus élevé en Suède qu’en France, mais il reste trop bas pour permettre à leur Etat-providence de se maintenir dans sa forme actuelle. Car un Etat-providence à vocation universelle, c’est-à-dire financé collectivement par l’impôt et proposant à tous la même qualité de services et les mêmes protections sociales, n’est viable que si beaucoup de gens cotisent à un niveau élevé alors même que peu en tirent les bénéfices.

Les mêmes inquiétudes se manifestent au sujet des services publics. Dans un pays où les soins des personnes âgées sont financés par l’impôt et produits par l’Etat, le vieillissement de la population ne peut se traduire que par l’augmentation des dépenses publiques. Les chercheurs Torben M. Andersen et Per Molander évaluent cette augmentation à 6% du PIB d’ici le 2030, en y ajoutant 1% à 2% du PIB sous forme de revenus fiscaux perdus en raison de l’émigration de la main d’œuvre qualifiée [11].. Pour conserver le modèle dans son état actuel, il faudrait augmenter la pression fiscale de 54% actuellement à 60%, ce qui ne se fera pas sans un vif débat sur les effets d’une telle augmentation sur la dynamique du secteur privé (incitation au travail, la baisse de la consommation privée…). C’est pourtant la voie préconisée par Ö. Nilsson et A. Nyström ici-même, qui rappellent non sans raison qu’un rapport direct entre pression fiscale et incitation au travail n’a jamais été prouvé. Augmenter l’impôt pour produire un service public qui améliore la qualité de vie et la productivité des salariés, telle fut bien la voie classique du modèle suédois, qui ne l’a pas conduit à la catastrophe comme tant d’économistes l’avaient pronostiqué.

Toutefois, la société suédoise ne paraît pas prête à accepter cette voie, pour des raisons que Ö. Nilsson et A. Ny-ström analysent parfaitement : tant que l’augmentation du niveau de vie allait de pair avec le nivellement des inégalités de revenu, le secteur public parvenait à satisfaire les demandes des citoyens, et les citoyens acceptaient de payer plus d’impôts à mesure que leurs revenus s’accroissaient – à condition toutefois que l’évolution salariale fût plus ou moins égale pour l’ensemble de la société, comme à l’époque des Trente glorieuses. Or, à partir du moment où les revenus de certains groupes augmentent plus vite que d’autres, les classes les plus aisées éprouvent une insatisfaction accrue à l’égard du secteur public, ce qui diminue à son tour leur tolérance aux impôts élevés et les incite à compléter le système commun avec des solutions privées.

Dans ce contexte, l’augmentation des impôts semble de plus en plus difficile à réaliser : la bataille d’idées qui s’annonce portera bien davantage sur le maintien des impôts à leur niveau actuel, et sur le choix des domaines dans lesquels l’Etat se dégagera d’une partie de ses engagements.

Se dégage ainsi une problématique européenne commune : celle d’une économie d’insiders et d’outsiders, où le productivisme même génère un séparatisme social que nous connaissons bien en France, et dont la Suède n’est nullement exempte. Elle nous ramène au rapport d’André Sapir et au critère d’efficience qui doit guider la politique sociale : il faut la rechercher ensemble, mais il serait naïf de croire qu’un modèle suédois ou nordique possède une solution toute prête à nos problèmes. Assurément, il présente de nombreuses solutions institutionnelles dont la performance ferait pâlir d’envie l’ingénierie sociale française (par exemple, le rapport étroit entre la recherche et le monde de l’entreprise, ou celui entre la politique familiale et le taux d’emploi des femmes), mais l’impression générale reste néanmoins que le « modèle » en tant que tel est désormais partiellement dérégulé. Il suffit de reprendre un par un les six éléments identifiés ici-même par H. A. Bengtsson pour s’en convaincre.

Si le présent dossier donne la parole à des sensibilités politiques et syndicales diverses, qui se disputent entre elles au sujet de la voie d’une re-régulation future, c’est précisément pour montrer le caractère généralisé de ce sentiment. Espérons qu’il suscitera un intérêt nouveau pour l’Europe. On en voit déjà quelques signes : ainsi Dan Andersson de la centrale syndicale LO, qui voit dans la zone euro une nouvelle chance pour le modèle de « Rehn-Meidner » et sa combinaison d’une politique anti-inflationniste, d’un dialogue social visant à comprimer les différences salariales et d’une politique de l’emploi qui préfère des mesures ciblées de reclassement à des stimulations générales de la demande. C’est un exemple parmi d’autres qu’en dépit de ses difficultés, le modèle suédois reste une source d’inspiration de tout premier rang.