La politique familiale, un tabou électoral ?

La campagne présidentielle de 2012, comme les précédentes, a jeté son dévolu sur la politique familiale. Lorsque le candidat de la gauche socialiste, François Hollande, a annoncé en janvier dernier son projet de modulation du quotient familial, visant à limiter les bénéfices qu’en retirent les familles les plus aisées, la droite s’est immédiatement élevée pour dénoncer une mesure qui conduirait, selon elle, « à anéantir la politique familiale » [1]. Depuis lors, Nicolas Sarkozy et son équipe n’ont cessé d’affirmer que ce mécanisme fiscal, créé en 1945, était au cœur de la politique familiale. Plusieurs indicateurs témoigneraient de son efficacité. D’abord, le niveau de la fécondité : avec 2,01 enfants par femme en 2011, la France est, avec l’Irlande, le pays de l’Union européenne où la fécondité est la plus forte [2]. Rappelons toutefois que de nombreux économistes ont démontré le très faible impact du quotient familial sur le niveau de la fécondité [3]. Quant à l’autre indice censé témoigner de l’efficacité de la politique familiale, le taux d’activité féminine, plusieurs travaux soulignent que son facteur essentiel est lié au système de congés parentaux et aux modes d’accueil de la petite enfance.

La politique familiale à la française, dont on rappelle volontiers l’exceptionnalité, ne se résume donc pas au seul quotient familial. Elle est bien plutôt une superposition de mesures qui forment un tout et dont les objectifs ont changé, et peuvent continuer de changer, en fonction d’enjeux historiquement situés. Aussi la cohérence de cet ensemble devrait-elle pouvoir être reconsidérée en vertu des priorités que cette politique se fixe, sans être considérée comme étant à tout jamais immuable. C’est à la fin du XIX^e siècle, dans un contexte où la force d’une nation tenait à sa supériorité numérique sur ses voisines, que prit naissance la politique familiale, conçue pour restituer aux familles nombreuses, réputées contribuer le plus à l’effort national, une légitime compensation. Ce « juste » retour devait prendre des formes variées, notamment fiscales, mais aussi symboliques. Car loin de se résumer à un ensemble d’avantages économiques, la politique familiale s’inscrit dans un programme total de valorisation de la famille qui vise à créer « un climat familial » [4].

En retraçant la généalogie et la complexité de cette politique publique, de la fin du XIX^e siècle à la Seconde Guerre mondiale, cet article a pour but d’expliquer comment la défense des « familles nombreuses » est devenue un élément structurant du débat politique français, au point de peser encore aujourd’hui sur les discours et les propositions des différents candidats. Pourquoi les propositions de réforme, visant à corriger des injustices ou des déséquilibres, sont-elles immanquablement assimilées à des critiques de la famille elle-même ? La politique familiale est-elle à ce point « sacrée » qu’il serait impensable de vouloir la modifier ?

L’angoisse de la dépopulation

Observées à partir des années 1870 (après la défaite de la France contre la Prusse), les nouvelles tendances de l’évolution démographique, en particulier la diminution de la fécondité et le maintien d’une forte mortalité, aboutissent à la création d’associations qui ne cessent de promouvoir la cause des familles de quatre enfants et plus, c’est-à-dire celles qui concourent à l’accroissement de la population [5]. Jouant sur plusieurs répertoires d’actions, elles les mettent sur le devant de la scène en déployant toute une gamme de stratégies et d’arguments destinés à consacrer ces familles comme catégorie d’action publique.

C’est en 1896, avec la création de l’Alliance nationale pour l’accroissement de la population française, que la défense des grandes familles s’organise. L’association devient en peu de temps un groupe de pression dont l’influence tient aux capitaux sociaux et économiques détenus par ses membres. Des docteurs, des avocats, des enseignants, des industriels, des publicistes, des députés de tous horizons politiques et même des ministres –l’élite républicaine méritocratique, en somme – rejoignent l’association. Son but est « d’attirer l’attention de tous sur le danger que la dépopulation fait courir à la nation française et de provoquer des mesures fiscales ou autres propres à augmenter la natalité » [6]. Le principe qu’elle défend, et qui est au cœur de son action, est l’égalité des charges : le fait d’élever un enfant est assimilé à une forme d’impôt. L’association va régulièrement à la rencontre des ministres et des parlementaires pour faire aboutir le principe de la péréquation des charges familiales par l’imposition. On peut illustrer l’action menée par l’association par le débat sur l’impôt sur le revenu qui se tient au début du XX^e siècle [7]. En 1909, une discussion à la Chambre des députés porte sur les charges de famille qui devraient être prises en compte dans le calcul de ce nouvel impôt : l’Alliance envoie aux députés un ensemble d’arguments qu’ils mobilisent durant les travaux de la Chambre. L’idée de prendre en compte les charges de famille pour définir la contribution de son chef, inspirée par un principe de justice sociale, fait son entrée au Parlement. Les tergiversations montrent que si les parlementaires défendent ce principe, ce sont des préoccupations financières qui ont conduit à sa réduction au moment du vote de l’impôt sur le revenu en 1914 [8]. L’Alliance est donc une association de défense des droits et des intérêts des familles nombreuses, qui milite au nom de l’utilité de leurs enfants pour une population – et donc une nation – forte, et appelle à prendre en compte le coût de chaque enfant pour ces familles qui consentent à participer à l’effort national [9].

D’autres associations se créent alors comme la Ligue populaire des pères et mères de famille nombreuse qui regroupe les couples ayant quatre enfants et plus. Cette dernière se propose d’agir auprès des pouvoirs publics pour faire aboutir des mesures qui ne sont pas sans rappeler le programme de l’Alliance, en y ajoutant un slogan retentissant qui devient ensuite un leitmotiv du mouvement nataliste et familial : « Les familles nombreuses sont les créancières de la Nation » au nom des enfants qu’elles lui donnent. « Nous demandons qu’il soit donné à toutes les familles nombreuses sans exception, quel que soit l’âge de leurs enfants, quelle que soit leur fortune, ce qui leur est dû, c’est-à-dire la légitime compensation du cadeau magnifique qu’elles ont fait à la Nation en lui fournissant les soldats, les travailleurs, les mères de familles dont elle a besoin pour durer » [10].

On ne saurait attribuer à la seule action des associations la constitution des familles de quatre enfants et plus comme catégorie spécifique d’action publique. La politique d’assistance, portée par des milieux pénétrés des inquiétudes de la « dépopulation », y contribue de manière tout aussi décisive. Le 14 juillet 1913 est ainsi votée à l’unanimité la loi d’assistance aux familles nombreuses nécessiteuses, prévoyant que celles de plus de trois enfants reçoivent une allocation pour faire face à leurs charges. Bien sûr, les associations applaudissent le vote de la loi mais déplorent qu’elle soit réservée aux seules familles nécessiteuses. Cette restriction contribue à créer au sein des familles chargées d’enfants une ligne de démarcation entre les « misérables » et les autres, ce qui ne correspond pas au but initialement poursuivi. Aussi la mobilisation pour les familles nombreuses se poursuit-elle du côté catholique, notamment, donnant naissance au mouvement dit familial (aussi appelé « familialisme »). En 1916, La Plus Grande Famille regroupe des pères de cinq enfants au moins [11]. En 1920, elle compte déjà 10 000 adhérents issus de milieux aisés. Désormais, c’est un mouvement nataliste et familial qui œuvre de concert pour obtenir la mise en place d’une politique familiale [12]. Le processus de rapprochement des associations familiales débouchera en 1945 sur la création de l’Union Nationale des Associations Familiales [13].

La mise en place d’une politique familiale

Avec l’élection de la chambre bleu horizon (1919-1924) s’ouvre un période faste pour la cause des familles nombreuses [14]. Après l’hécatombe démographique de la Première Guerre mondiale, le nouveau gouvernement réunit des pères de nombreux enfants, dont plusieurs d’entre eux sont membres de l’Alliance. Le 27 janvier 1920, le Conseil supérieur de la Natalité (CSN) est créé à l’initiative du ministre de l’Hygiène, de l’Assistance et de la Prévoyance sociale, Jean-Louis Breton, un républicain socialiste. Il est chargé « de rechercher toutes les mesures susceptibles de combattre la dépopulation, d’accroître la natalité, de développer la puériculture et de protéger et honorer les familles nombreuses ; de procéder à l’examen des dispositions intéressant la natalité pouvant être introduites dans tous les projets ou propositions de lois » [15].

Dès sa première réunion, le 2 février 1920, le CSN obtient des réductions sur le prix du pain pour les familles de trois enfants et plus. Il se prononce pour le développement d’habitations à loyer modéré destinées aux familles nombreuses, pour l’établissement de prêts à taux avantageux etc. En outre, la crise du logement obligeant les familles nombreuses à s’éloigner des centres villes, le CSN émet le vœu que sur présentation de cartes précisant le nombre d’enfants, des tarifs préférentiels leur soient accordés dans tous les moyens de transports à l’image des réductions accordées sur la ligne Paris-Lyon-Marseille. Ainsi est née la fameuse « carte de famille nombreuse » dont la suppression, annoncée par Nicolas Sarkozy en 2008, avait suscité une vive réaction des associations familiales, le contraignant à reculer. Le CSN se prononce dès cette époque pour la mise en place d’un quotient familial, « principe selon lequel on divise le revenu total des membres de la famille qui vivent ensemble au foyer par le nombre de personnes de cette famille, chacun de ses quotients étant considéré comme un revenu distinct et imposable [16] ». L’idée est largement défendue par l’Alliance, comme le montre l’extrait d’un tract de 1938 reproduit ci-dessous.

Le CSN est une force de proposition en faveur des familles nombreuses qui doivent être distinguées dans chaque projet de loi. Il défend le vote familial destiné à surreprésenter dans l’urne les pères de famille nombreuse qui devraient disposer, outre leur propre voix, de celles de leurs enfants [17].

La logique des mesures proposées est incitative : il s’agit de favoriser la naissance d’un troisième enfant, celui qui ouvre droit à des avantages, et non plus seulement du quatrième, comme le revendiquait l’Alliance, car la taille des familles continuant à diminuer, les prétentions natalistes sont revues à la baisse. La logique de ces mesures répond aussi à un souci de péréquation : les familles ne devant pas être pénalisées par leur taille, il faut tenir compte du coût de chaque enfant. Enfin, la logique poursuivie est aussi symbolique : le CSN soutient la fête des mères destinée à susciter l’émulation entre les mères et à singulariser les plus fécondes d’entre elles ; il organise la distribution de la médaille de la Famille Française pour celles de cinq enfants et plus [18]. Chaque mesure est soutenue par les associations, défendue dans des brochures, des tracts, sur des affiches. La propagande pour la défense des familles chargées d’enfants est omniprésente durant l’entre-deux-guerres.En province, des commissions départementales de la natalité et de protection de l’enfance, créées en même temps que le CSN, vont également constituer une force de proposition et relayer les idées natalistes et familiales. Elles sont composées de notabilités locales et de pères ou mères de familles nombreuses. Aussi les ligues de province deviennent-elles plus visibles et commencent à publier leur propre revue. Quatre-vingt quatorze revues différentes, organes de ligues de familles nombreuses, ont pu être repérées dans l’Hexagone dans l’entre-deux-guerres. Les revues mentionnent les adresses où leurs lecteurs, munis de leur carte d’adhérent, pourront bénéficier de ristournes. Certaines même se structurent en coopérative. C’est autour des dépenses de consommation que s’organisent ces associations, même si elles continuent de réclamer la péréquation des impôts.

L’action menée par ces groupes aboutit au vote de plusieurs mesures qui posent les premiers jalons de la politique familiale. Ces diverses mesures sont finalement rassemblées dans le Code de la famille et de la natalité françaises adopté le 29 juillet 1939. Certaines d’entre elles sont caractéristiques des domaines dans lesquels le mouvement nataliste et familial a œuvré pour assurer la péréquation des charges familiales, tout en promouvant le relèvement de la natalité. C’est le cas des primes à la natalité qui, depuis 1920, sont versées à la naissance de chaque enfant, à partir du troisième ou du quatrième, selon les départements et quelles que soient les ressources de la famille. La loi d’encouragement aux familles nombreuses du 22 juillet 1923 concerne les familles non imposables qui comptent trois enfants et plus. Elles reçoivent une allocation pour chacun de leurs enfants. Les allocations familiales votées le 11 mars 1932 [19] sont étendues en 1939. Le Code de la famille prescrit en effet leur versement aux pères d’au moins deux enfants : elles s’élèvent à 10 % du salaire pour deux enfants, à 30 % pour trois, à 50 % pour quatre, à 70 % pour cinq… Si bien qu’un père de six enfants voit son salaire pratiquement doubler avec les allocations familiales. La mesure est à l’époque populaire, et le reste encore aujourd’hui. Ainsi, lorsqu’en 1997 la gauche, après sa victoire aux législatives, tenta de mettre les allocations familiales sous conditions de ressources, elle fut contrainte de reculer un an plus tard, tant la mesure avait soulevé d’oppositions de la part des associations familiales.

De nombreux pans de la vie sociale sont concernés par ces divers avantages, comme en matière d’enseignement, de cantines scolaires, d’attribution des bourses scolaires, de fixation des frais de scolarité ou de l’aide au logement, etc. Les fonctionnaires sont eux aussi concernés : depuis 1924, la retraite des agents de l’État est majorée pour ceux qui ont élevé trois enfants et plus. Le Code de 1939 prévoit que l’ancienneté des pères de famille est majorée à raison d’un an par enfant à partir du troisième. La limite d’admission au concours de la fonction publique est reculée d’un an par enfant à charge.

Enfin, d’autres avantages concernent la fiscalité. Dès les années 1920, des abattements d’impôts sont prévus pour les familles. Le Code de la famille prévoit des prêts à l’établissement de jeunes ménages pour l’achat de matériel agricole ou de cheptel, dont le montant du remboursement est réduit à chaque nouvelle naissance. Cette logique aboutit à l’adoption du quotient familial, dont le principe était défendu depuis 1909, par la loi de finances du 31 décembre 1945. Lors des discussions, des voix s’élèvent déjà à gauche pour critiquer l’iniquité de la mesure : « Il n’y a pas de justice puisque le dégrèvement d’un enfant de riche est plus fort que celui d’un enfant ordinaire ». À l’inverse, le mouvement nataliste et familial défend cette mesure de justice « horizontale » au détriment d’une justice « verticale » : « Si l’on veut cette justice là, pour l’adulte, il faut niveler les revenus par l’impôt en ne laissant à personne plus que le minimum vital ». Et de s’opposer à la proposition d’un plafonnement du quotient familial « différent de celui qui résulte de la progressivité de l’impôt car ce serait traiter l’enfant plus sévèrement que l’adulte » [20]. Mesure sociale et/ou mesure familiale, telle est la teneur du débat au moment où le baby boom rend moins « dramatique » – aux yeux des natalistes et des familiaux – la situation démographique. Le soutien à la natalité pouvait-il encore se justifier ? Charles de Gaulle, qui avait réclamé en 1945 « douze millions de beaux bébés », voit son vœu exaucé : à partir de 1958, il réduit les aides accordées aux familles, au grand dam des natalistes et familiaux.

Guidée par les natalistes et les familiaux, la III^e République a inventé la politique familiale comme un ensemble de mesures cohérentes destinées à soutenir la fécondité et la famille. Bien que des oppositions se soient élevées à l’encontre d’une propagande obsédante, les mesures de soutien aux familles ont, dans l’ensemble, été soutenues par les milieux politiques les plus divers. Mais l’effet de l’action menée par les natalistes et les familiaux ne se mesure pas seulement à l’aune des droits acquis. Par ses efforts soutenus pour distinguer les grandes familles, imposer ce modèle et obtenir des droits, le mouvement nataliste et familial a contribué à faire prendre conscience aux parents de nombreux enfants de leur spécificité.

La perception ambivalente des familles nombreuses

Parce que leur rhétorique insiste sur le caractère singulier de la famille nombreuse, du point de vue de ses conditions de vie et de son importance pour l’avenir démographique du pays, les associations façonnent un droit à la prise en compte de cette spécificité, qui se manifeste par l’attribution de mesures financières. De nombreux témoignages l’attestent, comme les multiples lettres de réclamation reçues par la présidence du Conseil dans les années 1930. Le 17 mai 1939, par exemple, trente-deux pères de familles au chômage représentant 166 enfants, membres de l’association Famille et Corporations de Nîmes, exhortent le président du Conseil à accorder la priorité des emplois aux chefs de famille nombreuse [21]. Les mesures obtenues conduisent à opposer le groupe des familles nombreuses aux autres catégories de ménages. En novembre 1938, le trésorier de l’Association des familles nombreuses de Nevers demande à Édouard Daladier « d’imposer fortement les célibataires aisés ». Un fonctionnaire père de famille nombreuse se plaint que l’avancement soit plus rapide pour les célibataires car ils n’ont pas de problème de mutation. Le 29 mai 1939, c’est une mère de trois enfants qui écrit au président du Conseil : « Pourquoi un père de famille seul à travailler et ayant plusieurs enfants et forcément un appartement de plusieurs pièces paye-t-il plus d’impôt qu’un couple sans enfants travaillant tous les deux et ayant un appartement plus petit ? […]. On prêche la famille, la natalité, les paroles c’est très beau, mais avoir les enfants à élever c’est autre chose ».

L’action nataliste et familialiste a donc contribué à l’intériorisation, par les familles nombreuses elles-mêmes, d’un droit à l’attention et à la considération des pouvoirs publics. Quoiqu’il n’ait pas été seul à alerter du fait que la taille de la famille est une charge, l’argumentaire nataliste et familial a permis de l’affirmer haut et fort et de réclamer des mesures au nom de la « justice sociale ». Pourtant, à partir du milieu des années 1930, les premiers jalons de la politique familiale ont aussi eu pour effet pervers de jeter l’opprobre sur les familles nombreuses. Des couples sont à l’époque soupçonnés de multiplier les enfants pour bénéficier des allocations familiales. Les ménages prolifiques sont vus comme des parasites sociaux ou des profiteurs. Les archives regorgent de lettres adressées au président du Conseil ou aux préfets qui s’indignent de voir des familles bénéficier d’avantages alors même que le chômage, la crise économique, ou la décence exigent de limiter le nombre d’enfants. Ces critiques, les grandes familles les doivent à leurs plus ardents défenseurs car, paradoxalement, en œuvrant pour la mise en place de mesures en leur faveur, ces derniers ont contribué à cette stigmatisation. Toutefois, un sondage réalisé par l’IFOP en 1938, et dont les résultats sont publiés le 13 juin 1939 (soit un mois avant l’adoption du Code de la famille), montre que pour 52 % des personnes interrogées la restriction des naissances est liée aux conditions de vie, tandis que 14 % l’expliquent par le travail des femmes et 11 % par le manque d’aide aux familles nombreuses [22]. La moitié des enquêtés estiment que le remède est économique. L’interdiction du travail des femmes « ou au moins des mesures permettant à la femme de rester au foyer » sont souhaitées par 18 % de la population, mais les charges supplémentaires aux célibataires et ménages sans enfants ne sont réclamées que par 6 % des personnes interrogées. Le sondage montre finalement l’adhésion de l’opinion publique aux propositions d’avantages en faveur des familles chargées d’enfants, même si elle coexiste avec des représentations dépréciatives de celles-ci. Sans doute cette adhésion à la politique familiale explique-t-elle encore aujourd’hui l’émotion que suscite tout projet de modification de l’une ou l’autre de ces mesures, qu’il s’agisse des allocations familiales, de la carte de familles nombreuses ou bien encore du quotient familial.

Ce n’est là qu’un des paradoxes de la politique familiale. À en croire les dirigeants du mouvement nataliste et familial, l’essentiel de cette politique ne réside pas seulement dans l’acquisition d’avantages financiers, mais aussi dans le développement d’une morale et d’un climat favorables à la famille. Les associations locales, quant à elles, ne demandent pas autre chose que la péréquation des charges de famille et des avantages. Des bons de réductions pour le pain, le charbon, le lait, voilà au fond ce que réclament les pères de familles nombreuses dans l’entre-deux-guerres, car la morale, même familiale, ne nourrit pas leur nichée. Défendue pour des motifs divers, soutenue au nom de l’idée de justice et de la reconnaissance d’un coût de l’enfant, la politique familiale est restée dans son principe consensuelle mais travaillée dans son application effective par des argumentations diverses qui en réorganisent les priorités.

Il devrait donc être possible aujourd’hui de débattre de la politique familiale, de son contenu, mesure par mesure, et de hiérarchiser des objectifs variés, allant de la promotion de la natalité à la justice sociale, en passant par la condition féminine et la prise en compte de la multiplicité des situations familiales. Il devrait être possible d’observer les expériences européennes sans considérer la politique familiale à la française comme un modèle du genre. Au fond, c’est le sens même de la politique familiale aujourd’hui qui mériterait d’être discuté. Sans crier au loup.