L’essor des listes participatives

Autour de la campagne des élections municipales 2020

À l’occasion de la campagne des élections municipales françaises de 2020, les listes dites « participatives et citoyennes » qui fleurissent un peu partout sur le territoire, ont le vent en poupe. La presse quotidienne nationale (notamment Libération, Le Monde, ou encore Médiapart) et régionale, se penche avec une intensité inattendue sur ces citoyennes et citoyens qui présentent une liste en dehors des circuits politiques classiques, parfois sans le soutien du moindre parti. La filiation, souvent revendiquée, avec l’expérience du village drômois de Saillans attise incontestablement cet intérêt, tant l’arrivée au pouvoir d’une liste montée par les habitants a été l’objet d’un emballement médiatique en 2014 [1].

Politiquement, les tenants des mouvements « municipalistes » participent à l’engouement pour ces listes. Le municipalisme, dans ses formes réformistes ou plus radicales [2], propose en effet de faire du niveau communal l’espace prioritaire de réinventions démocratiques, sociales et écologiques. Pour celles et ceux qui veulent changer le système par le bas, les regroupements d’habitants affirmant vouloir prendre le pouvoir dans leur ville, en s’affranchissant des règles classiques du jeu politique, fournissent un formidable espace de mise en œuvre des principes municipalistes, tant sur la forme de l’action – exigence démocratique dans la composition des listes, du programme – que sur les objectifs politiques – éco-socialisme, démocratie directe [3].

De ce foisonnement municipaliste, émergent plusieurs questions : la multiplication des listes participatives forme-t-elle les contours d’un mouvement politique cohérent ? En outre, cette recrudescence est-elle le signe d’un renouvellement des profils et des pratiques à la tête des municipalités françaises ?

En premier lieu, nous explorerons quelques résultats tirés de l’enquête par questionnaires et des observations menées auprès des listes participatives, avant de revenir sur trois énigmes soulevées à l’heure actuelle par ces listes, pour terminer par un focus sur la liste « Strasbourg écologiste et citoyenne » dans la campagne en cours.

Les « listes participatives » : une tentative de cartographie

L’amalgame entre « listes participatives » et mouvement municipaliste est possible, du fait de l’engouement médiatique suscité par ces deux phénomènes, mais aussi de la proximité de certaines de leurs préconisations (notamment inclusion des habitants dans l’élaboration du programme et de la liste, refus des étiquettes partisanes). Deux problèmes se posent alors pour qui veut dresser une cartographie de ces mouvements : nombre de listes revendiquent une démarche participative ou citoyenne, sans qu’il soit toujours possible d’en distinguer a priori les différences fondamentales ; toutes les listes participatives, notamment dans les petites communes, ne sont pas visibles à l’échelle nationale. Aussi, nous avons entrepris d’éclairer une partie d’entre elles, en nous intéressant à celles regroupées, sur la base de leur inscription volontaire, par l’association Action Commune, dans un réseau d’échange de méthodes d’action.

Les listes participatives qui ont répondu au questionnaire sont en très grande majorité des listes présentées dans des villes petites (36% des réponses concernent des villes ayant entre 1000 et 9999 habitants) et moyennes (46% des villes entre 10000 et 99 999 habitants) – les villages de moins de 1000 habitants représentent 8% de l’échantillon et les villes de plus de 100000 habitants environ 10%.

Ces listes participatives se sont-elles créées à l’occasion des élections ou prolongent-elles l’action de collectifs citoyens déjà mobilisés ? Parmi les listes ayant répondu à notre enquête, 48% d’entre elles disent émaner de collectifs préexistants [6], 5% de l’opposition municipale, 5% du mouvement des Gilets jaunes – le reste (42%) n’indiquant aucune filiation avec des collectifs. On retrouve donc deux schémas dominants : soit les listes participatives prolongent et transposent dans l’arène électorale des mobilisations citoyennes préexistantes, à l’instar de la trajectoire de la liste participative de Saillans ; soit elles se constituent à l’occasion des élections municipales. À ce stade, nous ne disposons pas de données systématiques relatives au degré de « politisation » des individus composant ces listes, et qui nous permettraient d’affiner cette première partition. Les reconversions d’élus de l’opposition ou l’investissement municipal de groupe de Gilets Jaunes sont plus rares. La place de la séquence électorale n’est donc pas identique selon les configurations. Pour les listes émanant de groupes déjà actifs localement, comportant assez fréquemment des militants engagés dans d’autres collectifs, le choix d’entrer dans l’arène électorale n’a souvent rien d’une évidence [7]. Pour d’autres listes, l’élection municipale semble jouer un rôle plus central et devient l’épicentre de l’engagement.

Ces listes participatives entretiennent-elles des liens avec les partis politiques ? 69% des listes ayant répondu à l’enquête ne sont soutenues par aucun parti politique. Toutefois, 20% affirment être soutenues par des alliances de type « gauche plurielle » (rassemblant au moins deux partis pouvant être classés à gauche – La France insoumise (LFI), EELV (Europe écologie les Verts), puis dans une moindre mesure GénérationS, le Parti communiste français (PCF), Place publique), tandis que 12% de ces listes sont soutenues par un seul parti (EELV ou LFI) ; une liste seulement affirme être soutenue par La République en marche (LREM). De fait, l’idée que les listes partisanes classiques choisissent de se présenter sous l’étiquette « citoyenne » et sans étiquette partisane pour éviter d’être disqualifiées aux yeux des électeurs n’est pas confirmée par nos données, sans être totalement exclue. La diversité des configurations déclarées par les répondants renvoie aux règles observées par ailleurs dans le reste de la campagne électorale : en fonction des contextes, les attelages partisans rendent possible des alliances, et font perdurer des dialogues locaux souvent inaudibles du point de vue national, voire potentiellement source de crispations avec des positionnements qui peuvent être contraires aux consignes données au niveau national par les partis politiques [8].

Ces listes se construisent-elles en rupture totale avec les élus locaux ? À vrai dire, pas vraiment : 54% des listes ayant participé à l’enquête comptent dans leur rang au moins deux anciens élus (opposition ou majorité, sortant ou plus anciennes). Seulement 31% des listes ne comptent en leur sein aucun ancien élu municipal. La repolitisation du local à laquelle nous assistons n’est donc pas une dynamique complètement hexogène au champ politique local. Des élus, dont il nous est bien sûr impossible de dresser ici le profil et les positionnements, s’engagent eux aussi dans ces dynamiques participatives, comme nous le verrons plus bas avec le cas strasbourgeois.

Mais alors, comment ces listes arbitrent-elles leur composition et définissent-elles leur programme ? Cette question est fondamentale car elle permet de distinguer les listes « classiques », encore contrôlées par des professionnels de la politique, des listes « participatives » engageant des procédures plus audacieuses, horizontales et ouvertes. Concernant l’élaboration des programmes électoraux, presque toutes les listes ayant répondu à l’enquête annoncent avoir organisé des réunions avec les habitants (92%) ou encore avoir construit le programme avec les habitants (92%). Ce résultat, qui n’est en rien surprenant, s’accompagne de références quasi systématiques aux techniques de facilitation des discussions (théâtre forum par exemple), tout comme l’utilisation de méthodes favorisant la résolution de problèmes par un groupe large (« méthode des six chapeaux » par exemple). Concernant les méthodes de composition des listes, on observe un fonctionnement en deux temps. D’abord, la composition de liste (désignation de celles et ceux qui y figureront) n’est pas systématiquement marquée par une très grande innovation procédurale : la cooptation est majoritairement revendiquée (44%), tandis que les méthodes plus fouillées – vote sans candidat (23%), jugement majoritaire (18%), tirage au sort (12%) ou par élection (10%) – sont présentes sans être majoritaires. Ensuite, la désignation de la tête de liste est nettement plus soumise à des impératifs procéduraux : pour les listes ayant déjà procédé à cette désignation, le recours à l’élection sans candidat représente la majorité des désignations (40%), suivies par la cooptation (25%), le jugement majoritaire (20%), et l’élection (14%) – le tirage au sort ayant presque totalement disparu puisqu’une seule liste a choisi ce mode de désignation. Si les pratiques politiques classiques ne disparaissent pas, la gestion du leadership est belle et bien soumise à une exigence démocratique revendiquée comme « innovante ». Les listes participatives prennent donc bien souvent le relais de mobilisations locales mais ne sont pas construites sans lien au champ politique, sans pouvoir toutefois être réduites à une reconversion plus ou moins grossière d’anciens élus.

Les trois énigmes des listes participatives

Toutefois, trois énigmes persistent au sujet de la composition et les objectifs de ces listes, qui permettent de relativiser l’apparente homogénéité.

La première énigme est relative à la composition socio-économique de ces listes. Comme l’a souligné M. Bilella à propos de l’expérience saillansonne [9], les aspirations et méthodes participatives restent portées, aussi bien durant la campagne de 2014 que dans l’exercice des responsabilités, par une « petite bourgeoisie culturelle ». Les classes populaires, pourtant bien présentes sur le territoire, sont nettement moins à l’aise avec le fonctionnement de la « gouvernance participative ». Si la constitution de listes participatives dans les quartiers populaires est une réalité tangible [10], leur composition mériterait donc d’être interrogée de façon un peu plus systématique : qui s’engage sur ces listes ? Sont-elles génératrices d’une nouvelle forme de « cens » électoral, où la dimension très intellectualisée et procédurale de leur fonctionnement pourrait conduire à écarter durablement les groupes les moins dotés en capitaux sociaux et culturels ?

La deuxième énigme concerne l’ancrage idéologique de ces listes. Si de nombreux réseaux militants projettent sur ces dernières leurs aspirations municipalistes (citons notamment La Belle Démocratie ou Action commune et à l’échelle européenne Fearless Cities), et que l’étiquetage « citoyen » est souvent utilisé faute de mieux, nous leur avons demandé de positionner politiquement leur programme. On observe une tendance très nette à se positionner « plutôt à gauche » pour 64% des listes, tandis qu’aucune ne se revendique « plutôt à droite » et que 17% seulement ne se définissent « ni de droite ni gauche » (seules ces trois modalités de réponse étaient proposées, avec une possibilité supplémentaire de décrire leur positionnement politique avec leurs propres mots.). S’ajoutent à cela des positionnements à la fois de gauche et écologiste - sont regroupés ici les réponses affirmant les deux positionnements – (7%), « plutôt écologiste » (4%), ou se revendiquant sous différentes formes d’une étiquette « citoyenne » (8%). Sont regroupés ici les réponses faisant référence à différents enjeux participatifs, citoyens, habitants, etc. A contrario, une seule liste s’affirme explicitement « municipaliste » (nous ne proposions pas la réponse « municipaliste »), ce qui recoupe une tendance que nous avons pu régulièrement observer par ailleurs : le thème municipaliste peut effrayer certaines listes, notamment dans de petites villes, du fait de sa radicalité apparente (anticapitaliste, féministe, écologiste). Les listes participatives se présentent donc ici comme un mouvement « de gauche », c’est-à-dire qu’elles mobilisent des individus assumant cette identification, tout en maintenant une très forte volonté de rupture vis-à-vis des étiquettes partisanes. L’empressement récurrent de ces listes à évoquer leur dimension « citoyenne » ne se substitue donc pas intégralement à un ancrage politique à gauche plus traditionnel.

La troisième énigme tient aux ambitions politiques à moyen et long terme de ces listes : veulent-elles prioritairement gagner les élections ou s’agit-il de démontrer qu’on peut « faire de la politique autrement » ? La réponse est ambiguë. D’un côté, la candidature est largement pensée en dehors de la seule échéance électorale : 40% des listes annoncent que leur objectif principal est effectivement de « montrer qu’on peut faire de la politique autrement », alors que 29% affirment vouloir gagner les élections et que 24% souhaitent « créer un mouvement social qui perdure au-delà des élections ». D’autres, minoritaires, affirment vouloir avant tout utiliser la campagne pour défendre des idées (6%) ou créer un contre-pouvoir (4%). Toutefois, une majorité des listes abordent sérieusement l’hypothèse de gagner les élections : 88% de celles concernées par un second tour pensent pouvoir s’y maintenir et 59% d’entre elles affirment même pouvoir l’emporter. S’il n’est pas évident d’interpréter ces ambitions en plein cœur de la campagne, elles pourront être mises en perspectives en fonction des résultats du premier tour, des alliances opérées en vue du second tour, et des positions et projets défendus par celles et ceux qui seront élus in fine. Ces ambitions électorales font toutefois écho aux débats traversant les militants du municipalisme : pour les plus radicaux d’entre eux, l’enjeu électoral risque de devenir un objectif en soi, en lieu et place d’un projet plus global de sortie du capitalisme [11].

Une hypothèse émerge alors : ces listes participatives constitueraient moins un mouvement de rupture radicale qu’une réappropriation d’ambitions réformatrices, déjà partiellement présentes dans l’action publique locale. Les données permettent ici de constater que les mots d’ordre de ces listes recoupent largement les « must have » [12] de tout programme aux élections municipales de 2020 : l’environnement et la participation citoyenne. Mais derrière ce consensus apparent, affleure une autre idée : plutôt que d’attendre patiemment que ces mots d’ordre soient mis en œuvre par les professionnels de la politique, gagnons les élections et appliquons-les. Par ailleurs, il est possible de lire le positionnement de ces listes comme le revers de la médaille des politiques participatives mises en œuvre depuis une vingtaine d’années au niveau local : là où les élus restent frileux sur une réelle capacité d’initiative ou d’association des citoyens à la décision publique, des groupes de citoyens, souvent ancrés dans les réseaux politiques et associatifs locaux proposent de démocratiser la vie politique locale, au-delà des sempiternels dispositifs participatifs. Mais rien ne garantit, à ce stade, que ces listes, si elles gagnent les élections, seront en mesure de donner un nouveau souffle politique à la participation citoyenne, en la sortant de ses routines managériales et en dépassant ses usages les plus dépolitisés [13].

Strasbourg : une liste participative « au bord » du champ politique

La liste « Strasbourg, écologiste et citoyenne » s’inscrit pleinement dans ce mouvement propice à l’apparition de candidatures construites aux interstices du système politique et partisan traditionnel. Elle connaît de ce point de vue un certain succès : un premier sondage paru en janvier 2020 la donne en tête, devant la liste menée par le candidat de La République en marche (LREM), Alain Fontanel. Ce dernier, Premier adjoint au maire sortant entre 2014 et 2020, a quitté le Parti Socialiste (PS) en 2017 pour rejoindre le parti d’Emmanuel Macron. Il est présenté de longue date comme le favori du scrutin de mars prochain mais apparaît désormais régulièrement en seconde position au premier tour.

À Strasbourg comme dans d’autres villes françaises [14], le scrutin se profile dans un contexte marqué par l’éclatement des forces politiques en présence et donc propice à l’apparition de nouvelles alliances dans le paysage local. C’est là que l’on perçoit les effets de l’avènement de LREM : une partie de l’équipe municipale, élue pour l’essentiel sous l’étiquette du PS en 2014 a fait scission pour créer un nouveau groupe. Elle a été ensuite rejointe par plusieurs membres locaux des Républicains. L’avènement de cette nouvelle force politique à l’échelon local a laissé le champ libre à Jean-Philippe Vetter, jeune conseiller municipal, qui s’est très tôt porté candidat à la position de tête de liste LR. De leur côté, plusieurs membres de la majorité municipale, issus principalement d’EELV, ont rendu leurs « fonctions décisionnaires » à l’Eurométropole, suite à un désaccord concernant la construction du Grand contournement Ouest, portion d’autoroute censée contourner Strasbourg par l’Ouest.

Dans ce contexte, durant l’été 2019, plusieurs conseillers municipaux de la majorité sortante se rapprochent du « Labo citoyen », collectif engagé en faveur de la lutte contre l’arrêté anti-mendicité adopté quelques mois auparavant par la ville, entre autres. Un accord de principe acte rapidement leur rapprochement en vue de l’élection municipale de mars 2020 et de la constitution d’une « liste citoyenne », à distance des partis traditionnels. Les discussions s’engagent alors pour agréger des membres issus de forces politiques minoritaires dans le paysage local, dont le score électoral anticipé est faible : plusieurs membres du PCF, de Générations et de Place publique rejoignent ainsi le mouvement et nombre de leurs membres figurent d’ailleurs sur la liste finale Strasbourg écologiste et citoyenne, officiellement lancée le 5 octobre 2019 avec la désignation de la tête de liste. Jeanne Barseghian est membre de la section locale d’EELV, conseillère municipale et co-présidente du groupe des élus écologistes au Conseil municipal. Unique candidate, elle est élue par une Assemblée citoyenne constituée de sympathisants du projet.

L’organisation des premiers mois de la campagne est confiée à un « groupe porteur » réunissant 24 membres issus pour moitié du Labo citoyen et pour l’autre d’EELV. Son objectif est d’associer en amont les citoyens strasbourgeois à des décisions relatives à la campagne : une importante campagne de concertation est par exemple lancée en vue de la co-construction du programme avec les habitants strasbourgeois dont l’expertise professionnelle et citoyenne est mobilisée en vue de l’élaboration d’un programme. Ce faisant, le groupe porteur s’inscrit dans la lignée de ce que proposent les listes participatives en matière de construction de l’offre politique.

Au-delà de la question de son déroulement stricto sensu, cette consultation est utilisée comme une ressource politique. À ce titre, et au terme des échanges, la concertation apparaît sur les premiers documents de campagne sous la forme de chiffres évocateurs - « 70 ateliers, 2000 heures de travail » – censés témoigner d’un niveau d’écoute important, si ce n’est inédit, de citoyens trop souvent laissés à distance des instances d’élaboration de l’offre politique, selon les promoteurs de la liste. Ces ateliers de travail – organisés autour de 26 thématiques telles que le sport, la santé, les mobilités ou encore la lutte contre l’exclusion – se déroulent à l’automne 2019, pour l’essentiel au local de campagne de la liste. Parmi les participants qui participent aux échanges, on retrouve principalement des futurs colistiers ou des sympathisants. Ces derniers s’investissent pour la plupart au sein de l’Assemblée citoyenne qui a la charge d’entériner les principales décisions concernant le déroulement de la campagne.

Ce programme, élaboré pendant plusieurs semaines grâce à l’émission de « fiches projet » qui ont fait l’objet d’une synthèse de la part d’une équipe dédiée à la finalisation du programme, a été au préalable approuvé par la quatrième Assemblée citoyenne réunissant près de 200 personnes et qui s’est tenue le 1^er février 2020. À cette occasion, la liste des 65 noms a été elle aussi validée sur une base ordonnancée [15]. Comme le montrait déjà Baptiste Giraud à propos de la liste des Motiv.é.e.s à Toulouse en 2001, plusieurs éléments incitent à relativiser le niveau d’ouverture visé par les promoteurs de la liste. En effet, lorsqu’on étudie la composition définitive de la liste, on peut s’interroger sur l’ampleur du renouvellement qu’elle propose : s’il existe une variété des profils professionnels et des lieux d’habitation, conformément à l’injonction classique de la représentativité des listes municipales, On retrouve avant tout des personnes disposant d’une expérience militante voire d’une trajectoire d’élu au sein de l’équipe municipale de la ville.

Tout d’abord, malgré la mise en avant de la non-affiliation partisane d’un nombre important de colistiers (60 %), celle-ci est le plus souvent à mettre en rapport avec une activité associative ou militante significative. Il s’agit là d’un point de convergence entre les différentes listes évoquées plus haut et l’exemple strasbourgeois. Si plusieurs membres vivent leur première expérience de colistiers, ils n’appartiennent pas pour autant à des sphères sociales dépolitisées, ce qui amène à relativiser l’idée selon laquelle cette campagne s’apparente pour eux à une initiation à l’engagement. En effet, nombreux sont les colistiers à être investis dans des associations de lutte contre la pauvreté ou engagés en faveur de la cause environnementale.

Ensuite, on ne peut que constater la place occupée par l’institution municipale dans le parcours de plusieurs co-listiers : ainsi, le passage par l’administration municipale constitue, dans ces listes comme dans l’ensemble du champ politique local, une voie d’accès privilégiée au mandat de conseiller municipal, voire d’adjoint au maire [16]. Ici, plusieurs co-listiers sont actuellement en poste à la mairie, alors que d’autres ont fait des passages au sein du cabinet du maire ou dans d’autres services administratifs. Par exemple, la candidate en troisième position sur la liste, après avoir travaillé plusieurs années au service environnement, est désormais salariée par une agence d’urbanisme liée aux collectivités locales de la région. Ce cas, nous aurions pu prendre d’autres exemples, montre que la liste strasbourgeoise n’échappe pas à l’importance acquise ces dernières années par la filière municipale dans l’accès aux positions électives locales.

Ces éléments permettent de mettre à distance le discours des acteurs sur la gouvernance de la liste. En effet, le programme entend accorder une place particulière au « citoyen expert » dans l’élaboration et la conduite des politiques municipales, tout comme dans le contrôle à exercer sur les acteurs de la gouvernance municipale. Ainsi, le lancement d’une liste participative est présenté par ses promoteurs comme un signe d’humilité visant à déconstruire le mythe de « l’élu qui sait » en comparaison d’un citoyen nécessairement profane. Cela passe notamment ici par la proposition de la mise en place d’une « agence de notation citoyenne » destinée à évaluer de manière régulière l’action des élus, selon une logique que peut sembler proche de celle du mandat impératif. Dans un tel cadre, la figure du citoyen « expert » se trouve valorisée et replacée au centre du jeu politique. La mobilisation de cette « figure de l’habitant » [17] est devenue un passage incontournable des discours de légitimation des gouvernements locaux. Mais ici, elle est également construite comme une nouvelle ressource politique dans un contexte marqué par le rejet de la classe politique, qui épargne de moins en moins l’échelon municipal.

Le cas strasbourgeois illustre toute la complexité des dynamiques à l’œuvre dans les listes participatives. L’effet de configuration locale, liée à l’histoire et la taille de la ville, nous invite à aborder avec prudence l’ampleur du renouvellement à l’œuvre dans la liste participative. Strasbourg se présente comme un cas de « reconversion » d’acteurs politiques dominés, et la liste participative est traversée par des tensions entre des polarités politiques qui ne s’accordent pas toujours sur le degré de radicalité des changements à promouvoir.

Conclusion

Les éléments issus de ces enquêtes en cours éclairent en partie les conditions d’apparition des listes participatives. À ce stade, ils ont surtout vocation à ouvrir des pistes de recherche, dont deux ressortent particulièrement.

Premièrement, les listes participatives se présentent davantage comme un carrefour d’engagements et de processus hétérogènes que comme un mouvement parfaitement ordonné, entre prolongement de contestations locales, effet collatéral des reconfigurations récentes du champ politique et activisme militant des promoteurs du municipalisme. Les configurations observées ici sont d’ailleurs marquées par une porosité croissante entre des individus engagés et des agents du champ politique, qui, sans être nouvelle, est particulièrement visible dans une ville de la taille de Strasbourg.

Dans la configuration actuelle, les changements tiennent surtout à une clarification du sens de « s’engager dans une liste participative » : les professionnels de la politique qui s’évertuent à ne maintenir qu’une façade citoyenne, sans faire de concession, s’exposent inévitablement à décrédibiliser leur démarche. Quand bien même ces listes ne correspondent pas toutes à l’idéal municipaliste, leurs exigences en termes d’élaboration du programme ou de constitution des listes rendent coûteuses les ruses et le maintien du « politics as usual  ». Les électeurs, pas plus que les observateurs, ne sont dupes des effets d’affichage. Ainsi, quelle que puisse être leur hétérogénéité, ces listes semblent partager l’idée selon laquelle les règles du jeu politique local doivent changer. Sans préjuger de l’effectivité de ces ambitions affichées – le cas strasbourgeois en rappelle utilement les limites –, elles se présentent comme un réinvestissement de mots d’ordre qui semblaient confisqués par la novlangue managériale locale – à l’instar de la démocratie participative.

Deuxièmement, les listes participatives constituent des espaces de débat, parfois de controverse, qui remettent au centre des discussions les formes même de la politique locale. Bien que nombre d’entre elles évitent de mobiliser une lecture conflictuelle de la société (rapports de classe, de genre, de race) au profit de consensus construits sur les enjeux locaux, elles constituent néanmoins des espaces d’interpellation et de discussion autour des pratiques des professionnels de la politique et des orientations locales, dans lesquels peuvent s’insérer – ponctuellement ou durablement – les municipalistes, les Gilets Jaunes ou les porteurs d’intérêt des quartiers populaires.

Présenter ces entreprises politiques, a priori, comme des prolongements déguisés du champ politique professionnalisé (qui ne changeront rien) ou des entreprises de révolution citoyenne (qui changeront tout) n’a guère d’intérêt. Mieux vaut les considérer, et continuer de les étudier, pour ce qu’elles sont actuellement : des initiatives tâtonnantes, encore marginales et fragiles, de (re)politisation des institutions locales.