Quelle politique énergétique pour la France ?

Le rapport Syrota rappelle que, jusqu’aux années récentes, la politique énergétique française a été dictée par des considérations à dominante économique. Les efforts visant à réduire la consommation d’énergie et à diversifier les sources d’approvisionnement ont été systématiquement entrepris en période de hausse des cours du pétrole et abandonnés sitôt le prix du baril redevenu abordable. Ces politiques ont eu des conséquences durables, en particulier le développement d’un important parc nucléaire, réduisant la dépendance française envers les hydrocarbures. Mais les décisions les plus douloureuses, concernant la maîtrise des consommations énergétiques, ont été esquivées. La sensibilité de l’opinion s’est trouvée émoussée « par des appels réitérés à la mobilisation pour prévenir des drames qui, quelques mois après, paraissaient des craintes chimériques ».

Aujourd’hui, la mobilisation sur le réchauffement climatique crée une fenêtre d’opportunité pour mettre en place une politique s’inscrivant dans la durée (d’où la pertinence des échéances de 2020 et 2050 retenues par le rapport) afin de freiner puis de réduire les émissions de gaz à effet de serre.

La prise de décision dans le domaine énergétique est particulièrement délicate : du fait de l’évolution des connaissances, on peut considérer que la décision prise demain sera nécessairement plus optimale que celle d’aujourd’hui, ce qui conduit à un report permanent des évolutions décisives. De manière pragmatique, la commission Syrota prône une perspective adaptative. Il s’agit d’engager des actions qui, à moyen terme, nous placeront sur une trajectoire permettant de faire face à différentes hypothèses plausibles aujourd’hui (en particulier la nécessité d’une division par 2 des émissions mondiales en 2050), hypothèses qui ne pourront être départagées que grâce à l’acquisition de connaissances, voire à des « retours d’expérience », qui pourraient nécessiter de longues années. Il s’agit, aussi et simultanément, de se préparer aux défis du long terme, en lançant des politiques – aménagement du territoire, évolutions sociétales, politiques de recherche – qui ne pourront avoir d’effet que sur la longue durée. Ces exigences doivent être conciliées avec le souci de la compétitivité économique française.

Par rapport à ses principaux partenaires, la France a acquis une avance importante en matière de limitation des émissions de CO2 en « décarbonant » presque totalement sa production d’électricité grâce au recours à l’énergie hydraulique et nucléaire. Elle aurait de ce fait intérêt à la fixation d’un objectif de convergence des émissions par habitant. Dans cette optique, le rapport défend un « facteur 4 » pour l’Union européenne [1] d’ici à 2050, qui correspondrait pour la France à une division par environ 2,5 de ses émissions par rapport à leur niveau de 1990, ce qui représente déjà un objectif très ambitieux.

Selon toute vraisemblance, les enjeux majeurs pour la France se situent dans le domaine des transports, du résidentiel et du secteur tertiaire. Le transport représente 71% de la consommation de pétrole et 26% des émissions de CO2 de l’Europe, ces dernières étant en croissance continue jusqu’aux dernières années. Les problématiques énergétiques sont également d’ordre géopolitique. Le commerce international du pétrole pourrait doubler d’ici à 2030 (p.38), la majeure partie de cette croissance venant du Moyen-Orient, zone pour le moins instable.

Le rapport Syrota se penche en outre sur l’évaluation de l’action publique en matière énergétique. Le montant des investissements publics dans la recherche est-il satisfaisant au regard des dépenses, notamment fiscales, de soutien à une consommation plus propre ou plus économe ? Selon les auteurs, quelques principes clairs pourraient être posés afin d’éviter le gaspillage des fonds publics, ressource rare s’il en est :

- élaborer un outil d’analyse du taux d’effort public au soutien de chaque filière qui incorporerait les aides des collectivités territoriales ;

- disposer que le soutien public doit être le même à résultat équivalent en termes d’émission évitée de gaz à effet de serre ou de consommation évitée de tonnes-équivalent pétrole (Tep) ;

- interrompre le soutien lorsque les coûts de production de la filière sont plus que couverts par les prix de marché ;

- confronter en permanence le soutien public à ce que serait le comportement spontané des acteurs pour mesurer les effets d’aubaine ;

- améliorer l’arbitrage entre les instruments induisant une dépense (budgétaire ou fiscale) et ceux n’en entraînant pas directement (normalisations, quotas…). La normalisation pourrait ainsi se développer à peu de frais, par exemple par l’obligation d’étiquetage de tous les matériels consommateurs d’énergie, et non seulement de l’électroménager, sur leur consommation et leurs performances.

Enfin, le rapport met en avant des préconisations opérationnelles dans un grand nombre de domaines. Il propose par exemple d’améliorer la performance des bâtiments existants et de prévoir des normes très contraignantes pour les nouvelles constructions, ce qui passe concrètement par un effort massif de formation des professionnels du secteur. Il insiste sur le développement de certaines technologies, en particulier le captage et le stockage du CO2 ainsi que les pompes à chaleur substituant l’électricité aux combustibles fossiles pour les usages thermiques. Il suggère également de lever les freins réglementaires à l’utilisation d’énergies renouvelables (pour l’installation de panneaux solaires en particulier). Sur le plan des modes de vie, le rapport se prononce pour le développement des substituts au transport (télétravail), des incitations au développement du covoiturage ou encore pour un aménagement du territoire optant résolument pour la densification des agglomérations. Il préconise également le rétablissement d’une vignette automobile assise sur les émissions de CO2, assortie d’une augmentation de la TIPP [2] qui mette fin au différentiel de taxation entre l’essence et le gazole.

La commission reconnaît toutefois que la mise en œuvre de ces actions est délicate dans la mesure où elles relèvent le plus souvent d’acteurs décentralisés : collectivités territoriales, entreprises, promoteurs immobiliers, gérants d’immeubles, simples particuliers... Se pose alors la question de la cohérence entre les critères de décision de ces acteurs – tout particulièrement en matière d’investissement –, et les critères supposés refléter l’intérêt général élaborés au niveau national.

Ce rapport est donc globalement un outil de qualité, tant sur le fond, qui se veut particulièrement exhaustif, que sur la forme marquée par un effort louable de pédagogie et de lisibilité à travers l’utilisation de schémas et d’illustrations didactiques.

On peut toutefois regretter certains partis pris qui découlent probablement de la composition de la commission, celle-ci faisant la part belle aux industriels et aux fonctionnaires. Ainsi, le choix massif du nucléaire n’est discuté à aucun moment, pas plus que l’ouverture à la concurrence des marchés de l’énergie dont les conséquences économiques et sociales sont pourtant discutables. En effet, le rapport reconnaît lui-même que ces marchés ne sont pas véritablement concurrentiels. Ils tendent par ailleurs naturellement vers un fonctionnement oligopolistique. Les gains envisageables en termes d’efficacité économique sont donc particulièrement faibles. En outre, les problèmes d’interconnexion des réseaux nationaux sont loin d’être résolus. Les prix vont enfin augmenter significativement par rapport aux tarifs réglementés. Ces hausses, justifiées par la Commission sous l’angle de « la vérité du signal prix », vont en fait aboutir à grever le budget des ménages les plus modestes.

On déplore en outre le choix peu explicité d’écarter le problème, pourtant crucial et particulièrement complexe, du transport aérien. Le rapport prend également position de manière un peu rapide pour la mise en place de mesures protectionnistes par rapport aux pays n’ayant pas pris de dispositions suffisantes pour limiter leurs émissions de gaz à effet de serre, sans s’interroger plus avant sur la pertinence et sur la faisabilité d’une telle mesure. Il en ressort l’impression désagréable que les intérêts de l’industrie française (dans les secteurs du nucléaire et de l’aéronautique en particulier) viennent quelque peu entraver une réflexion par ailleurs riche et incontournable.

Enfin, une analyse technique poussée de la faisabilité et des conséquences de certaines préconisations serait souhaitable. Pour lui donner une réelle utilité, ce rapport devrait donc être suivi à terme d’une série de points thématiques par secteur : transports, résidentiel, modes de vie, approvisionnement énergétique, etc. qui détailleraient les différents choix possibles. La politique énergétique ayant vocation à influer profondément tant sur l’habitat, que sur les transports ou les modes de vie, elle devra faire l’objet rapidement de débats et d’arbitrages authentiquement politiques.