Grande-Bretagne / Etats-Unis

Londres/Washington : la fin de la « relation spéciale » ?

Entretien avec Sir Christopher Meyer

La Vie des Idées : Que pensez-vous que l’histoire retiendra de la politique étrangère de Tony Blair ?

Christopher Meyer : Il est certain que la guerre en Irak dominera tout le reste, y compris les interventions en Afghanistan, au Kosovo, au Sierra Leone et le processus de paix en Irlande du Nord. Et le jugement sera très sévère. J’ai fait partie, un certain temps, de ceux qui pensaient que la situation en Irak était très préoccupante, mais qu’on ne pouvait pas encore en déduire qu’elle était désespérée, qu’il en sortirait peut-être tout de même du bon. A présent, il est clair que c’est une débâcle. Et peut-être que dans dix ans l’Irak sera stabilisé ; je le souhaite évidemment, mais dans ce cas, ce ne sera pas grâce aux Etats-Unis ni au Royaume-Uni.

VDI  : Mais alors pourquoi y être allé ? S’est-il agi d’un simple alignement sur la politique étrangère des Etats-Unis ?

C. M.  : Il y a plusieurs manières de répondre à cette question. Oui, évidemment, le Royaume-Uni s’est aligné sur la politique de George W. Bush, mais si l’on s’en tient là, on manque une bonne part de ce qui s’est réellement passé. Très tôt dans son premier mandat, en 1998 je crois, Tony Blair a prononcé un discours important, dans lequel il dénonçait les risques que Saddam Hussein faisait courir à toute la région du Moyen-Orient, et la manière dont il discréditait les Nations unies, et dans lequel il affirmait que la diplomatie n’obtiendrait jamais de concessions si elle ne s’appuyait pas sur la menace, crédible, de l’usage de la force militaire. Ce discours est semblable en tout point à celui qu’il a prononcé à la Chambre des communes en février 2003. De telle sorte qu’on peut ne pas être d’accord avec la politique de Tony Blair en Irak, mais on ne peut certainement pas l’accuser d’avoir manqué de cohérence ni de suite dans les idées. Tony Blair n’a pas simplement suivi les Etats-Unis, il n’a pas été leur valet de chambre comme certains l’ont affirmé : il a toujours cru, et plus encore après le 11-Septembre, que Saddam Hussein faisait partie de l’équation du terrorisme islamique, et que la question de l’Irak était effectivement à inclure dans la « guerre contre la terreur ». Sur ce point il n’a jamais faibli, jamais hésité : l’Irak, Al-Qaida, l’Afghanistan, Ben Laden, tout ceci faisait partie pour lui d’un même problème. En octobre 2001, lors d’un congrès du Parti travailliste, il a décrit le monde actuel comme un kaléidoscope, dont les différentes pièces de couleurs auraient été jetées en l’air, mélangées, et que l’on ne savait pas encore comment ce puzzle allait se recomposer. Il y voyait une opportunité historique d’essayer de remodeler le monde.

VDI  : Tel que vous le décrivez, Tony Blair s’apparente à un néo-conservateur…

C. M.  : Oui, je pense en effet que s’il y a un néo-conservateur en Grande-Bretagne, c’est bien Tony Blair. Je ne pense pas qu’on puisse le décrire comme un Wilsonien, ni un Gladstonien, ni quoi que ce soit de ce genre, car nos dirigeants ne sont pas étudiants en relations internationales ni en histoire, et les étiquettes leur importent peu. Ce sont les commentateurs politiques américains qui adorent ça, mais il est évident qu’il a suivi, pendant toute cette période, un instinct très fort. D’autant qu’avec Gordon Brown, ils ont très vite conclu une sorte d’accord implicite pour partager le pouvoir au sein du New Labour : les questions de politique intérieure relevaient du domaine de Brown, tandis que la politique étrangère appartenait à Blair. C’est donc sur le plan des relations internationales qu’il pensait trouver un terrain à la mesure de ses ambitions. Et elles étaient vastes.

VDI  : Voyez-vous, dans ce programme ambitieux de remodelage du Moyen-Orient et de promotion de la démocratie, une rupture avec la politique étrangère des prédécesseurs de Tony Blair ?

C. M.  : C’est difficile à dire, cela dépend de l’échelle à laquelle on choisit de regarder notre histoire nationale. Mais une partie du discours de Tony Blair sur les « valeurs occidentales » que nous avons le devoir de porter partout dans le monde, et d’imposer aux autres, par la force s’il le faut, est très proche de ce qui se disait à l’apogée de l’Empire britannique, sous la reine Victoria. Que nos valeurs, si elles sont bonnes pour nous, le sont aussi pour le reste du monde, et qu’il n’y a pas de raisons que les pays arabes ne puissent pas, eux aussi, accéder à la démocratie. On pourrait aussi comparer Tony Blair à Margaret Thatcher. Tous deux sont des leaders très inhabituels, et ils ont plus d’un point commun. Margaret Thatcher s’était aussi beaucoup rapprochée des Etats-Unis, et elle avait une excellente relation de travail avec Ronald Reagan, avec qui elle a œuvré pour la chute du communisme – à mon sens elle le fit de manière assez significative, même si tout le monde n’est pas forcément d’accord sur ce point. Margaret Thatcher, comme Tony Blair, avait une vision de l’ordre mondial et de ce qu’il fallait faire pour le construire. Mais sa pensée était également très rationnelle – souvenez-vous qu’elle a une formation de chimiste – et il lui fallait toujours s’appuyer sur des éléments solides, sur des faits et des preuves. C’est très hypothétique bien sûr, mais je pense que si c’était Margaret Thatcher et non Tony Blair qui avait été au pouvoir en 2001 et 2002, elle aurait peut-être suivi George W. Bush, mais certainement pas sans avoir obtenu des garanties sur ce qui se produirait après la chute de Saddam Hussein : quel était le plan, une fois que ce régime serait tombé ? Blair, lui, dans son élan, ne semble pas s’être arrêté sur cette question…

VDI  : Avec le recul, on voit bien combien Tony Blair et le Royaume-Uni avaient à perdre dans cette aventure. Mais que pensait-il, finalement, pouvoir y gagner ? Une influence sur les Etats-Unis ?

C. M.  : C’est en tout cas la manière dont il a justifié, auprès de l’opinion publique et de son propre parti, son alignement sur les Américains. Il fallait, officiellement, empêcher les Etats-Unis de se replier sur des politiques isolationnistes, et se mettre en position de pouvoir peser sur leurs décisions. Après les élections de 2000 aux Etats-Unis, au moment de passer la main à George W. Bush, Bill Clinton, qui avait une excellente relation avec Tony Blair, lui avait conseillé de « serrer de très près » (hug them close) cette nouvelle administration – avec laquelle Blair n’était pas a priori à l’aise – s’il voulait en obtenir quoi que ce soit. Et lorsque l’on a commencé à l’accuser d’être le vassal des Américains, Tony Blair et ses conseillers aimaient à prôner un « soutien sans faille en public, une franchise totale en privé ». Et avec le recul, il me semble à présent que le Royaume-Uni a effectivement eu des occasions de peser sur les décisions américaines, occasions que nous avons malheureusement ratées, ou en tout cas insuffisamment exploitées. Je pense à présent – mais à l’époque tout s’est déroulé très vite, chaque évènement semblait naturellement conduire à l’événement suivant – qu’en 2002, le Royaume-Uni aurait dû avertir les Etats-Unis de ce « trou noir » dans leur politique irakienne, la question de l’après-Saddam. On ne voit que trop bien, maintenant, à la lecture d’ouvrages sur la conduite de cette guerre, comme celui de Jerry Bremer [1], ou de Bob Woodward [2], que ce n’était même pas une lacune, c’était le chaos, l’absence totale de planification.

VDI  : Cette politique de soutien inconditionnel a-t-elle été l’œuvre de Tony Blair lui-même et de lui seul ?

C. M.  : Il faut bien voir qu’au moment du 11-Septembre, Tony Blair a fait monter d’un cran les relations entre les Etats-Unis et le Royaume-Uni. D’une relation somme toute ordinaire, il a fait un lien extraordinaire. Il faut avoir entendu l’éloquence et l’émotion avec lesquelles il s’est adressé aux Américains après les attentats pour les assurer du soutien des Britanniques. Cela nous a d’ailleurs valu une immense vague de sympathie en retour. Ensuite, tout s’est enchaîné très vite : la guerre contre le régime des Talibans en Afghanistan, la traque d’Al-Qaida… Et puis, alors qu’on semblait avoir gagné, en un temps record, cette guerre-là, on a commencé à se demander, à Washington, quelle était l’étape suivante. Pour Blair et ses plus proches conseillers, exactement comme pour George W. Bush et son entourage, l’Irak était inscrit dans une sorte de continuité, c’était la suite logique de cette guerre contre le terrorisme. Un sentiment que ne partageait pas, par exemple, notre ministère des Affaires étrangères. Le Foreign Office, comme le ministère de la Défense d’ailleurs, avaient de très sérieuses réserves sur ce point, et pensaient qu’une intervention en Irak, au-delà du fait qu’elle était très dangereuse, risquait de nous détourner des vrais objectifs de la lutte contre le terrorisme.

VDI  : À quel moment Tony Blair a-t-il perdu le soutien de l’opinion publique, et de son propre parti, sur cette politique irakienne ?

C. M.  : Dans un premier temps, Tony Blair était littéralement obsédé par le fait d’avoir le soutien de sa majorité. Entre septembre 2002 et mars 2003, Downing Street n’a pas ménagé ses efforts pour séduire et pour convaincre. Et quand le Royaume-Uni est entré en guerre aux côtés des Etats-Unis, Blair avait effectivement le soutien d’une majorité à la Chambre des communes. Il y avait eu des manifestations de grande ampleur contre la guerre, bien sûr, mais pour autant qu’on puisse en juger d’après les sondages, l’opinion publique lui était encore favorable. Au Royaume Uni comme aux Etats-Unis, c’est seulement plus tard, quand les opérations militaires ont mal tourné, que l’on a enregistré de plus en plus de pertes en vies humaines, et que la situation est devenue chaotique, que l’opinion s’est tournée contre Blair, et que les critiques se sont fait entendre au sein du Parti travailliste. De telle sorte qu’en 2004, ou en 2005 peut-être, il semblait évident à une majorité de Britanniques que tout cela avait été une gigantesque erreur, et qu’on leur avait menti. Plusieurs épisodes ont contribué à ce retournement. Le fait que le Irak Survey Group, après dix-huit mois passés à chercher des armes de destruction massive, soit parvenu à la conclusion qu’il n’y en avait pas ; la mort de David Kelley [3] ; le démenti infligé au « dossier », et à la menace des 45 minutes [4]… S’il est difficile de dater précisément le point de non-retour, il ne fait aucun doute que tout cela est à la racine même de la perte d’autorité morale et politique de Blair. Personnellement, je ne pense pas qu’il ait menti, car tout ce qu’il a dit, il l’a dit avec l’aval des services de renseignement. Mais ce qui importe, à présent, c’est qu’un très grand nombre de personnes sont convaincues qu’on les a délibérément trompées pour que la Grande-Bretagne entre en guerre aux côtés de Bush.

VDI  : Maintenant que le départ de Tony Blair est annoncé, pourra-t-il utiliser le temps qui lui reste pour préparer la sortie d’Irak ?

C. M.  : La difficulté, c’est que personne ne sait exactement quand Tony Blair s’en ira. Cette situation est absolument anormale dans une démocratie : que le chef de la majorité ait annoncé qu’il passait la main, mais sans dire quand, et que tout le monde ait le sentiment qu’il a passé sur ce point une sorte d’accord avec son successeur, que les deux sont les seuls à connaître le calendrier… Ce sont ces choses-là qui discréditent la politique aux yeux des gens, rien ne sert ensuite de blâmer la presse. Donc nous ne savons pas quand il s’en ira. Mais je pense en effet que son idée, maintenant, est de travailler avec les Américains à l’équivalent d’une feuille de route pour sortir d’Irak. La stratégie sortira de la commission dirigée par James Baker et du processus de révision de la stratégie mené par le Pentagone. Il semblerait que les Britanniques soient cette fois-ci bien intégrés dans ce processus de planification. Et effectivement, Tony Blair espère sans doute qu’au moment de son départ, le retour des premières troupes britanniques sera déjà en cours. Le principe du retrait est d’ores et déjà admis, et la seule question est celle de son calendrier exact.

VDI  : Les Britanniques sortiront-ils d’Irak comme ils y sont entrés : aux côtés des Américains ?

C. M.  : Absolument. Il n’y a plus d’autre choix à présent. Cela n’aurait aucun sens maintenant de dire que chacun reprend sa liberté, et planifie la suite indépendamment. Nos troupes sont engagées ensemble, nos appareils de décisions étroitement liés. En revanche, j’espère que les vues britanniques pèseront plus lourd cette fois qu’en 2002. Quels seront les éléments exacts de ce plan ? On ne le sait pas exactement, mais il comprendra certainement la poursuite de la formation de troupes irakiennes, la passation progressive d’un maximum de provinces, un effort particulier pour pacifier Bagdad, et, j’espère, la recherche d’une solution globale avec l’Iran et la Syrie ; ce dernier point me semble fondamental. Mais je fais le pari, effectivement, que Tony Blair ne voudra pas quitter Downing Street avant qu’une forme de paix, même toute relative, ne soit retrouvée en Irak. Quant à la situation en Afghanistan, elle est extrêmement préoccupante. En 2001, nous avions pensé avoir gagné la guerre, alors que cela n’en était que la première bataille. Nous avons ensuite été négligents, de sorte qu’à présent, les Talibans reprennent pied dans le pays, sauf là où règnent les seigneurs de guerre, les narcotrafiquants, ou les trois ensemble. Nos soldats y meurent tous les jours, parce que nous avions insuffisamment préparé cette guerre, et que nous n’en avions pas défini les objectifs. Même aujourd’hui, ils ne sont toujours pas clairs. S’agit-il de vaincre la rébellion, de détruire le trafic de drogue ? De reconstruire le pays ? Qu’attend-on réellement de nos soldats en Afghanistan ? Notre armée n’a plus été dans une situation si dangereuse et meurtrière depuis la guerre de Corée. Et c’est la quatrième fois en moins de deux cents ans que l’armée britannique subit des pertes en Afghanistan. A vrai dire, l’une de nos motivations un peu paradoxales pour sortir d’Irak est de disposer de plus de troupes en Afghanistan. Pour ce qui est de l’Irak, c’est surtout l’opinion publique qui exprime son désaccord, pour des raisons à la fois morales et politiques, mais au sujet de l’Afghanistan, c’est du camp des experts, de notre appareil de défense et de son haut commandement que viennent les critiques les plus sévères.

VDI  : Faut-il s’attendre à ce que le Royaume-Uni prenne désormais plus de distance avec la « relation spéciale » qu’elle entretient avec les Etats-Unis ?

C. M.  : Cette expression n’est pour moi qu’un effet de rhétorique, et le premier conseil que je donnais à chacun de mes jeunes collaborateurs à l’ambassade de Washing-ton, était d’abandonner au plus vite ce vocabulaire. Je suis un grand admirateur des Etats-Unis, mais il me semble que les Britanniques ne devraient pas se faire d’illusions quant à la nature de cette relation, faite, comme entre tous les États, de la défense des intérêts de chacun. Il ne faut surtout pas penser qu’en vertu d’une quelconque « relation spéciale », les Américains seraient prêts à nous faire des faveurs. L’histoire du XX^e siècle, pour ne s’en tenir qu’à elle, montre combien la relation entre le Royaume-Uni et les États-Unis est faite de hauts et de bas, de crises sérieuses et de rapprochements. Ces différents épisodes doivent tout à la fois à l’alchimie entre tel et tel dirigeant, et aux enjeux du moment. Certains nous rapprochent, d’autres non. Et s’il est vrai que les Américains peuvent montrer une certaine affection envers les Britanniques, ils n’en sont pas moins de redoutables négociateurs. Ici encore, l’exemple de Margaret Thatcher, et de la manière dont elle a travaillé avec Ronald Reagan est très parlant. Car il y avait entre ces deux dirigeants une vraie confiance, une relation personnelle et intime, mais aussi beaucoup de franchise et une vraie détermination de chacun à faire entendre ses vues. Les Britanniques doivent approcher la relation avec les Etats-Unis avec beaucoup de sang-froid et de détermination. Il est évident que nous avons des affinités intellectuelles et culturelles, et un très grand nombre d’intérêts communs en termes de défense, et d’investissements mutuels, mais il est également important de se défendre avec la dernière énergie si l’on ne veut pas se retrouver à faire beaucoup de concessions et à n’en obtenir aucune…

VDI  : Si les conservateurs l’emportent dans les prochaines élections, peut-on s’attendre à une inflexion de la politique étrangère britannique ?

C. M. : Non, je ne le pense pas. Le général de Gaulle nous avait demandé de choisir entre les deux rives de l’Atlantique, mais la Grande-Bretagne s’est toujours tenue à la même ligne, c’est-à-dire que nous n’avons pas besoin de choisir. Si l’Union européenne arrivait véritablement à se doter d’une politique étrangère commune, et Javier Solana incarnait cette perspective de manière crédible, alors nous participerons à cet effort, mais sur telle ou telle question, tel ou tel conflit, nous travaillerons toujours étroitement avec les Etats-Unis. Ce sont des choix qu’il faut faire au coup par coup, avec beaucoup de pragmatisme. Nous avons trop d’intérêts communs avec les Etats-Unis pour que l’on puisse envisager un vrai changement. Je dis toujours qu’en matière de relations internationales, il faut prendre le monde tel qu’il est, et pas tel que l’on voudrait qu’il soit.

VDI  : Tony Blair faisait grand cas de son engagement européen. Pourquoi, alors, ce dernier a-t-il si peu pesé sur ses décisions concrètes, à l’exception des accords de Saint-Malo sur la défense européenne ?

C. M.  : Je pense que les convictions pro-européennes de Tony Blair étaient tout à fait sincères. Or, assez vite, Gordon Brown avait décidé que le Royaume-Uni n’entrerait pas dans la zone euro. L’accord de Saint-Malo peut être vu aussi comme une tentative de compensation, de rééquilibrage vers l’Europe après ce nouveau refus. La nécessité de construire une défense européenne autonome était devenue évidente après les guerres dans les Balkans. Mais même si le principe en est évidemment bon et nécessaire, au moment de conclure les accords eux-mêmes, le Royaume-Uni s’est retrouvé dans une position vraiment intenable, écartelé entre les demandes des Américains et celles des Français. Parvenir à des documents acceptables par tous a demandé des mois de tergiversations et de débats sur des formulations byzantines : par exemple, la force de défense européenne doit être « séparable mais non séparée » de l’OTAN… Résultat : la force européenne de réaction rapide fait appel exactement aux mêmes troupes que celle de l’OTAN, dans les mêmes conditions, mais il faut lui donner un nom différent… La France et le Royaume-Uni sont les deux seules nations européennes qui défendent encore une politique de puissance, et la nécessité de consacrer une part non négligeable des budgets nationaux à l’effort de défense, et nous souhaitons donc, naturellement, travailler avec la France. Nous avons d’ailleurs de vastes projets industriels militaires communs, pour la construction de porte-avions, d’un avion européen, etc. De ce point de vue, sur tel ou tel projet concret, l’intégration de nos appareils de défense avance. Mais là aussi, si l’on veut réfléchir à la relation franco-britannique dans les années qui viennent, il faut faire la part des choses. Nous avons beaucoup d’intérêts communs, mais également de vrais différends stratégiques, sur la question de l’entrée de la Turquie dans l’Union européenne par exemple.

Propos recueillis par Anne-Lorraine Bujon

Texte publié initialement dans le n° 18 de la Vie des Idées (version papier), décembre 2006/janvier 2007.