Les noces de l’Australie et de l’Asie auront-elles lieu ?

Le tropisme asiatique de l’Australie est alternativement perçu comme le résultat d’une forte dépendance économique et stratégique vis-à-vis du continent voisin ou comme le fruit de l’adaptation du pays aux changements mondiaux. En écho à ces perceptions, la liste des principaux partenaires commerciaux est éclairante, puisque Canberra est passé en quelques décennies d’un horizon économique à un autre, du Royaume-Uni à la région est-asiatique, dominée par le Japon puis par la Chine. En dépit de l’ambigüité récurrente liée à la taille et à la diversité de cet espace, cette région a acquis une certaine cohérence autour de la proximité géographique, de la densité des interactions, d’identités culturelles communes et d’institutions partagées [1], jusqu’à faire émerger récemment des projets multiples de communauté asiatique. Face à ces projets ambitieux, l’Australie tente de s’amarrer à cette communauté en devenir, mais elle déplace avec elle certains impedimenta.

Dès la fondation de la première colonie pénitentiaire en 1788, l’affirmation d’une communauté de destin avec l’Angleterre, à travers l’Empire et la britishness (« britannité »), fut un élément central de la construction de l’identité australienne. Celle-ci s’est notamment appuyée sur la politique dite de l’Australie Blanche, après la création du Commonwealth d’Australie en 1901 [2], qui refusait l’immigration non européenne - et surtout asiatique - jusqu’à la décennie 1970, et qui percevait le pays comme un négatif de l’Asie, continent populeux à l’altérité menaçante face aux immensités vides de cette Angleterre du bout du monde. L’idée du partage d’un sentiment communautaire entre l’Australie et le voisinage est-asiatique paraissait alors assez incongrue. Mais la prise de conscience de l’Asie comme terre d’opportunités et plus seulement de menaces, a remis en cause cet imaginaire traditionnel.

L’espace dont l’Australie cherchait à se protéger est aujourd’hui celui qui a le plus à lui offrir puisque le pays se retrouve dans le voisinage immédiat de la région la plus dynamique et à la plus forte croissance [3]. Le nouveau centre du monde est just next door. Ce tropisme asiatique et l’apparition d’une communauté d’intérêts partagés a fait évoluer le sentiment d’appartenance australien, d’une britishness revendiquée vers une pacificness (« pacificité »), et parfois même une asianess (« asianité »). Usant du bilatéralisme aussi bien que du multilatéralisme, l’Australie s’est intégrée dans un espace régional centré sur l’Asie-Pacifique (APAC), regroupant l’Asie orientale et l’Océanie.

Mais l’Australie reste, pour ses voisins asiatiques, un pays de la marge, au mieux un pont entre Orient et Occident, mais parfois un Extrême-occident loin des valeurs régionales. Dans la perception asiatique, l’Australie est proche de ce qu’est la Turquie en Europe, un partenaire de la communauté, mais à l’intégration pleine et entière difficile [4], alors qu’elle souhaiterait être un Royaume-Uni asiatique, pleinement intégré, mais préservant des liens privilégiés avec Washington.

La comparaison reste néanmoins difficile entre Europe et Asie car la notion de communauté asiatique est bien plus fragile que son équivalent européen [5]. Peter Katzenstein parle de la « vulnérabilité systémique » de ce régionalisme asiatique, car la nature particulière des relations - et notamment des accords de sécurité - impose des contraintes importantes aux acteurs régionaux [6]. C’est dans ce cadre communautaire improbable que se situe la politique asiatique de Canberra. Le pays construit son appartenance régionale autour d’une future communauté est-asiatique et d’un tropisme asiatique vital pour le pays. Plus précisément, Canberra s’inscrit depuis deux décennies, en tant qu’acteur ou spectateur, dans des communautés complémentaires mais concurrentes. D’une part, une communauté idéalisée, asiatique et pacifique, jusqu’aux États-Unis, afin d’intégrer à la fois les partenaires commerciaux essentiels et le protecteur américain, d’autre part, une communauté redoutée qui s’appuie sur une identité asiatique dont l’Australie est exclue et enfin une communauté raisonnée, qui intègre l’Australie dans un complexe est-asiatique pour construire un régionalisme sur l’Asie-Pacifique. Et cette concurrence est encore aujourd’hui source d’incertitude.

De Londres vers Pékin : l’émergence d’une Australie centrée sur l’Asie

De l’époque coloniale à l’époque ‘dominionale’, le pays des antipodes a construit son appartenance communautaire au miroir britannique et s’est d’abord située dans une communauté extrarégionale, le Commonwealth. Avec la « dédominionisation » des décennies 1940 et 1950, le Royaume-Uni s’est effacé en tant que protecteur de référence pour laisser la place aux États-Unis d’Amérique, superpuissance maritime dans le Pacifique et hégémon de l’ordre mondial d’après guerre. Le sentiment communautaire s’est recentré autour d’une Anglosphère mêlant alliance américaine et origines anglaises - parfois caricaturée sous le terme Echolonia [7]. Cette sorte de communauté de sécurité, autour du « développement d’une compréhension mutuelle, de valeurs transnationales et de flux d’échange [8] », a été ainsi mise en avant au moment du soutien du gouvernement de John Howard [9] à l’intervention américaine en Irak, en 2003.

Mais l’importance de la partie orientale de l’Asie s’installait dans la politique étrangère australienne depuis quelques décennies et obligeait à la mise en place d’une nouvelle communauté économique et de sécurité. Dès les années 1960, la candidature britannique pour entrer dans la CEE annonçait la disparition des relations privilégiées entre Londres et le Commonwealth. Cette décision entraîna Canberra dans une nouvelle politique économique [10]. Pour le grand public australien, la véritable prise de conscience de la communauté de destin économique avec les partenaires asiatiques intervint à la fin des années 1980. Le très médiatisé Rapport Garnaut [11], commandé par le premier ministre Bob Hawke [12], privilégiait un regard sur l’Asie du Nord-Est (Japon, Corée du Sud, Chine) centré sur la promotion des opportunités régionales. Le cœur de cette attention reposait sur l’essor économique de la région, autour de la solidité de l’économie japonaise, du développement rapide des dénommés dragons ou tigres asiatiques, et plus tard de la croissance chinoise. L’Asie de l’Est, et surtout du Nord-Est, entrait au cœur de l’économie australienne.

Si durant près de quarante ans, le Japon a été le premier partenaire commercial de l’Australie, la Chine a pris cette place en 2007 et est devenue le deuxième client de l’Australie pour les exportations et son principal fournisseur pour les importations. Seul le Japon importe plus de marchandises du Commonwealth d’Australie (22,8% du total contre 17,1%), mais la Chine est loin devant le deuxième, les États-Unis, pour les importations (16,9% du total contre 11,5%). La Chine correspondait à elle seule à 17% de l’ensemble du commerce extérieur de marchandises de l’Australie en 2009 [13]. « La Chine est aujourd’hui aussi essentielle pour la sécurité économique et la prospérité de l’Australie que les États-Unis le sont pour l’aspect militaire [14] » et l’Asie de l’Est dans son ensemble correspond à près de 60% de son commerce extérieur.

Un élément moteur de cette intégration régionale est la complémentarité entre l’économie australienne et celle des pays de la région. L’Australie exporte ses matières premières (charbon, minerais de fer, cuivre) et son agriculture (ovins, bovins), devient essentielle à la croissance chinoise et reçoit des produits manufacturés. Le pays accueille également des dizaines de milliers d’étudiants asiatiques dans ses universités, qui font du pays la première destination universitaire de la zone. Cette proximité et les opportunités d’une région au potentiel important ont encouragé l’émergence d’une identité régionale nouvelle, et l’Australie a cherché à institutionnaliser son lien à l’Asie.

Les principaux clients des exportations australiennes en 2009

La communauté idéalisée : l’Australie au cœur du Pacifique

Un des espaces d’appartenance revendiqué par Canberra est celui du bassin pacifique au sens large, qui préserve un pan entier de la politique étrangère et de l’imaginaire de l’Australie : le rapport à son allié grand et puissant (great and powerful friend). La volonté de préserver cette communauté idéalisée, appuyée sur la pacificness, repose sur le réseau d’alliance américain – dont l’ANZUS et le traité nippo-américain de San Francisco (en 1951) sont les piliers. Il faut noter que d’un point de vue stratégique, les pays de l’Association des Nations d’Asie du Sud-est (ASEAN), cherchent également à préserver la présence américaine de l’autre côté du Pacifique afin de faire contrepoids à la montée en puissance de la Chine.

Ce modèle pacifique s’est institutionnalisé dès 1989, autour d’une Coopération Économique de l’Asie-Pacifique (APEC), portée sur les fonds baptismaux par l’Australie et le Japon. L’organisation permettait à l’Australie d’apparaître centrale, géographiquement et politiquement, et facilitait deux désirs australiens : une place accordée aux petites puissances de l’Asie-Pacifique pour ce qui est de la nature des accords commerciaux et de l’organisation stratégique et un rôle dans le maintien de l’intérêt des États-Unis dans la région occidentale du pacifique [15].

Mais deux des piliers de l’APEC, le parapluie américain dans la région et la rapide augmentation du commerce et de l’investissement trans-pacifique, se sont affaiblis dans les années 1990. Le second pilier, qui était déjà remis en cause par le projet d’East Asian Economic Caucus (EAEC) [16] autour des transferts de capitaux japonais, est apparu, à partir des années 2000, revivifié par l’importance des échanges à l’intérieur de la zone asiatique et par les capitaux chinois. Depuis dix ans, les investissements inter-asiatiques dépassent leurs équivalents trans-pacifiques. L’identité régionale de l’APEC n’est en outre jamais apparue cohérente, et l’élargissement de l’organisation aux pays d’Amérique latine et à la Russie a participé à la dilution du projet originel. Dès lors cet espace ne répondait que marginalement aux ambitions d’une communauté. Il est plutôt une référence pour les enjeux stratégiques, avec des acteurs essentiels - Chine, États-Unis ou Russie - et est le cadre de l’ASEAN Regional Forum (ARF) qui est, depuis 1994, le seul forum multilatéral sur la sécurité, mais bien peu pour les perceptions partagées.

La communauté redoutée : Canberra hors des projets asiatiques

« Dans de nombreux discours [durant son ministère] Gareth Evans mettait en avant l’idée que l’Australie est une part de l’Asie, que l’Asie est le futur de l’Australie, que l’Asie est là où nous vivons [17] ». Au-delà de la pacificness, cette asianess australienne devait être au cœur du développement du pays, mais elle a été fortement remise en cause, à l’intérieur du pays comme par ses partenaires asiatiques.

Avec l’arrivée au pouvoir du gouvernement libéral-national de John Howard en 1997, le discours australien s’est inscrit dans un rapport plus distancié avec l’Asie. Le principe d’une communauté partagée avec les pays asiatiques était fortement remis en cause par les événements de la fin des années 1990, les difficultés de l’intégration de l’Australie dans le processus de régionalisme en Asie de l’Est, l’absence de soutien de la région à une candidature de Canberra au Conseil de sécurité de l’ONU en 1996 et les violences au Timor-Oriental en 1999, qui montraient un visage peu glorieux de l’Indonésie voisine. De même, la crise financière asiatique de 1997-1998 a mis fin à l’image d’une Asie en croissance éternelle et de pôle de prospérité intouchable.

Au niveau de la politique intérieure, les succès électoraux du parti ouvertement xénophobe de Pauline Hanson, One Nation, à la fin des années 1990, ont rappelé aux gouvernants le peu d’enthousiasme d’une partie de la population pour une « asianisation » de l’Australie. Hors certaines élites dirigeantes, la population australienne ne revendiquait nullement l’intégration à une possible communauté asiatique et privilégiait les liens anglo-saxons.

Les pays asiatiques eux-mêmes percevaient souvent difficilement l’idée d’une appartenance de l’Australie à une région centrée sur l’Asie, et au premier rang la Malaisie du Docteur Mahathir. « Si je regarde un carte, je crois qu’elle dit que l’Australie n’est pas une part de l’Asie » disait Abdullah Ahmad Badawi, le ministre des Affaires Étrangères malais. « Nous sommes une part de l’Asie, et l’Australie est là-bas. L’Australie est un autre continent » [18]. Jusqu’à la crise financière de 1997-1998, les « valeurs asiatiques » étaient mises en avant par des dirigeants asiatiques, en compétition avec les valeurs occidentales dont l’Australie était un thuriféraire, et l’APEC était dénoncé comme un moyen pour les États-Unis et les autres États non asiatiques de la région de profiter du dynamisme asiatique. En 2002, à propos des déclarations de John Howard sur la possibilité de frappes préemptives dans les pays voisins en cas de menace terroriste imminente, le ministre des Affaires Étrangères malais Syed Hamid Albar déclarait lors d’une conférence de presse : « s’ils parlent de cette façon, peut-être que nous aurons du mal à comprendre qu’ils veulent faire partie de la communauté asiatique [19]  ».

Au point de vue institutionnel, la deuxième partie de la décennie 1990 a été très fortement marquée par l’idée de communauté fermée. D’une part, en 1995 puis en 2000, la Malaisie utilisa les règles du consensus à l’intérieur de l’ASEAN pour bloquer des discussions en vue d’un accord de libre échange entre l’ASEAN et l’Australie. Et en 1996 et 1997, deux organisations régionales émergèrent, l’ASEM (Asia Europe Meeting) et l’ASEAN + 3 (Chine, Japon, Corée du Sud) ou APT, qui eurent un impact important sur le sentiment communautaire asiatique autant que sur la perception australienne de l’espace régional est-asiatique. En effet, deux points étaient essentiels aux yeux de Canberra : un caucus asiatique se mettait en place à travers des institutions régionales ou multilatérales et l’Australie en était exclue. En dépit des déclarations rassurantes du gouvernement Howard, le pays percevait sa marginalité hors de toute appartenance à un groupe régional fort. Depuis l’APT s’est installé au cœur de la perception de communauté asiatique, et la Chine, qui y affirme sa présence, privilégie souvent ce forum pour les questions régionales et cherche à limiter la communauté asiatique à cet horizon.

La communauté raisonnée : l’Asie de l’Est comme référence commune

Le renouveau du vocabulaire communautaire asiatique date du début de la décennie 2000 lorsque l’ASEAN, en dépit de ses faiblesses dans la crise asiatique et dans le leadership du régionalisme, s’est efforcée de prendre des initiatives autour de deux projets ambitieux : faire de l’ASEAN une aire de libre échange mais également le cœur de la construction d’une communauté est-asiatique [20], afin d’assurer l’intégration politique et économique de la Chine. Le principe d’un objectif de mise en place d’une communauté s’est développé dans le cadre de la réflexion sur les coopérations interrégionales à long terme. Le rapport d’octobre 2001, du East Asian Vision Group, mis en place par l’APT sous l’influence du premier ministre coréen Kim Dae Jung était intitulé Towards an East Asian Community [21]’et fixait un objectif à long terme : une communauté est-asiatique.

Mais c’est le Premier Ministre Junichiro Koizumi, lors d’une tournée en Asie du Sud-Est en janvier 2002, qui proposa un projet de Communauté d’Asie-Orientale (East Asian Community) incluant l’Australie et la Nouvelle-Zélande, puis l’Inde, afin d’élargir le noyau est-asiatique. Ce choix japonais s’inscrivait dans une double logique. D’une part, comme moyen de maintenir la place et l’intérêt de Washington dans la région, et d’autre part afin de préserver une vitrine universaliste dans la région.

Face à Pékin et à son influence dans un processus d’ASEAN + 3, la plupart des partenaires asiatiques, dont les pays de l’ASEAN, ont privilégié un régionalisme ouvert et ambitieux afin d’encadrer l’émergence de l’hégémon régional et de privilégier des contrepoids. Pour l’Australie le projet rapprochait la communauté asiatique redoutée de sa communauté idéalisée et l’intégration de l’Inde offrait un lien privilégié avec un partenaire économique de plus en plus important, en plus de son poids stratégique.

Le Sommet de l’Asie Orientale (East Asian Summit ou EAS), réuni pour la première fois le 14 décembre 2005, se place ainsi dans la perspective d’un retour de l’ASEAN au centre d’une communauté régionale, de la montée en puissance de la Chine, de l’arrivée de l’Inde et de l’intégration de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande dans la région. Le nouvel ensemble est devenu depuis un point notable de la politique régionale australienne. Enfin, l’intégration de l’Australie à l’ASEM, en 2010, lors du sommet de Bruxelles, est présentée par le gouvernement comme exemplaire des bonnes relations avec la région [22]. Mais le peu d’impact de ce rendez vous euro-asiatique n’en fait pas un exemple marquant d’intégration. Enfin cette ASEAN + 6 devrait intégrer prochainement les États-Unis et la Russie pour devenir une ASEAN + 8, et, en dépit d’un certain intérêt australien, apparaître telle une institution diluée et peu représentative.

L’Australie dans l’incertitude : quelle communauté pour le futur ?

Malgré l’existence d’une institution regroupant les États océaniens, le Forum des Îles du Pacifique (FIP), l’horizon australien du régionalisme reste avant tout asiatique. En premier lieu, car le dynamisme économique de la région est la raison de la bonne santé de l’Australie. La Chine fut le moteur de la reprise mondiale après la crise de 2007-2009 et a eu un rôle majeur dans le fait que l’Australie ait été un des rares membres de l’OCDE à n’avoir été que simplement effleuré par la récession économique. Le pays est un partenaire économique essentiel, puisque ses matières premières sont indispensables pour la croissance à deux chiffres de la Chine. De même, les enjeux stratégiques sont aujourd’hui essentiellement des enjeux régionaux pour Canberra, entre son voisinage immédiat (Indonésie et Mélanésie - l’Arc d’instabilité) et l’émergence de l’hégémon régional chinois. Le pays est un partenaire stratégique non négligeable, pour lui-même, comme l’indiquent les accords de sécurité signés avec le Japon et la Corée en 2007 et 2009, par son alliance avec la puissance stabilisatrice américaine. Et la difficulté de mise en place d’une communauté est-asiatique, et surtout de ses limites, due aux relations entre les principales puissances régionales, joue paradoxalement en faveur de Canberra. C’est principalement la crainte de frontières trop restreintes favorables à l’hégémon chinois qui pousse à son intégration, mais ces évolutions démontrent que la politique régionale de l’Australie est dépendante, non de ses propres décisions, mais des rivalités entre grandes puissances asiatiques. Canberra doit surtout apprendre à trouver sa place au milieu des désirs des grandes puissances (États-Unis à travers un projet pacifique, Chine centrée sur l’Asie et Japon autour d’une Asie orientale élargie).

En dépit de cette position marginale, l’Australie cherche à dépasser son rôle de spectateur de l’activisme de l’ASEAN ou du Japon et à peser comme acteur du régionalisme. L’Australie fait partie des pays qui entretiennent l’idée de communauté en tant que régionalisme idéal pour tous les enjeux et particulièrement sa propre sécurité économique et stratégique. Mais les frontières de cette communauté posent toujours problème. Pendant plusieurs mois, deux projets parallèles et concurrents ont été portés par Canberra et Tokyo. D’une part la proposition de l’ancien premier ministre australien Kevin Rudd - remplacé en 2010 par Julia Gillard - pour une Communauté de l’Asie Pacifique (Asia Pacific Community - APC), et celle du premier ministre japonais Yukio Hatoyama pour une Communauté de l’Asie Orientale (East-Asia Community - EAC). Ces deux projets sont issus d’une réflexion commune sur l’importance d’un régionalisme politique, économique et stratégique ambitieux, encadrant Pékin et prévoyant jusqu’à une monnaie commune. Mais les déclarations japonaises insistent sur le fait que la présence américaine n’est pas automatique et que l’espace de référence correspond à celui de l’EAS, alors que la proposition australienne intègre les États-Unis dans un espace que Canberra idéalise, mais que Pékin néglige ostensiblement. Après deux décennies ambitieuses, l’Australie est devenue spectatrice de son propre régionalisme, et le projet de Kévin Rudd, peu centré sur l’ASEAN, est apparu bien esseulé dans la région.

D’une certaine manière, l’altérité de l’espace asiatique joue encore un rôle dans trois éléments essentiels de la vision australienne sur une possible communauté. D’une part, la primauté donnée au rapport de puissance face à la Chine, et c’est dans cette optique que le projet d’APC place les puissances régionales au premier rang [23]. D’autre part, les craintes de la construction d’une communauté inclusive, qui pourrait affaiblir la position australienne dans des négociations commerciales internationales qui sont portées par le lien entre régionalisme et mondialisation. C’est une des raisons de la multiplication des accords de libre échange bilatéraux entre Canberra et ses partenaires depuis une décennie [24]. Enfin, la difficulté de penser une appartenance commune avec l’Asie, dans la population australienne, en dépit des échanges culturels qui existent entre les deux ensembles. Ce dernier point est pourtant central dans la construction communautaire.