Europe : le Traité de Lisbonne sans tabous

L’atmosphère en Europe depuis le Sommet informel de Lisbonne des 18 et 19 octobre est étrange. Ceux qui sont heureux de l’accord sur le nouveau « Traité Réformateur » se sentent obligés de surjouer le sentiment de victoire, comme pour exorciser les démons qui auraient conduit aux rejets français et néerlandais du Traité constitutionnel au printemps 2005. Parmi ceux qui ont voté contre la Constitution tout en étant favorables à l’intégration européenne, beaucoup se retiennent de dire qu’ils sont en réalité contents de voir l’Union sortir de l’ornière, par peur de se dédire face à un Traité dont de nombreux éléments ressemblent étrangement au Traité constitutionnel. Ne serait-il donc plus possible de s’exprimer sur un Traité européen en disant à la fois sa satisfaction et sa déception ?

Le Traité Réformateur est une réelle avancée pour le projet européen, tout comme l’était le Traité constitutionnel car – pourquoi s’en cacher ? – il reprend 90% des nouveautés que ce dernier comportait. Et ces 90% ont autant de valeur par le contenu des dispositions qu’ils englobent que par la méthode qui a permis leur élaboration. Le Ministre des Affaires étrangères de l’Union, aujourd’hui « Haut représentant », quelle que soit la manière dont il est mis en place, ne peut qu’aider l’Union à avoir un discours et une action plus unis sur la scène internationale. Le fait que la co-décision entre le Parlement européen et le Conseil des Ministres devienne la procédure législative « ordinaire » et soit étendue à une quarantaine de domaines, tout comme le vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil, constitue un vrai pas en avant pour la démocratie européenne. La perspective d’un vote à la double majorité au sein du Conseil, même reporté à 2014, fait partie des instruments qui devraient permettre à la fois une plus grande clarté et une plus grande efficacité de la décision à 27 et plus. Et comment ne pas applaudir le fait d’avoir maintenu le caractère contraignant de la Charte européenne des droits fondamentaux ? Même boudée par les Britanniques et réduite à quelques lignes au sein du Traité, elle n’en reste pas moins un texte majeur reprenant tous les droits et valeurs qui fondent l’identité européenne. Les enfants gâtés de l’intégration européenne devraient peut-être porter plus souvent leur regard vers le reste du monde, être fiers de cette Charte et avoir conscience de sa fragilité.

Les avancées sont nombreuses, n’oublions pas à qui nous les devons. Pas aux présidences allemandes et portugaises, qui ont tenu les rênes du Conseil en 2007, pourtant remarquables dans leur détermination à sortir l’Union de la crise. Pas au nouveau gouvernement français malgré son engagement pour un « retour de la France en Europe et de l’Europe en France ». Ces dispositions, nous les devons à une Convention, composée de représentants de gouvernements et de parlementaires européens et nationaux, qui s’est réunie en 2002 et 2003, et qui est parvenue à trouver l’accord sur lequel butaient les Chefs d’Etat et de Gouvernement depuis une douzaine d’années. Même en admettant qu’une partie des critiques qui ont été formulées à l’égard de la Convention puisse être fondée, ne pas reconnaître qu’elle a été un progrès démocratique majeur par rapport aux huis-clos diplomatiques que sont les Conférences Intergouvernementales relève de la mauvaise foi et n’aboutit qu’à un résultat, celui d’inciter les dirigeants à revenir à la méthode CIG sans réflexion préalable.

La CIG qui a conduit au Traité Réformateur a certes réussi mais en payant le prix d’une impression d’un déjà vu qu’on espérait révolu, celui de marchandages entre intérêts nationaux sans perspective d’ensemble. Or, si l’on considère primordial de remédier à la distance croissante entre la construction européenne et les citoyens sur lesquels elle doit s’appuyer, on ne peut plus faire l’impasse d’une réflexion sur la manière de les associer à l’acte le plus fondamental de cette construction, à savoir la révision des textes qui forment sa charpente. Ne jetons pas le bébé-Convention avec l’eau du bain du Traité constitutionnel ! Cette « désaffection » citoyenne pour l’Union européenne est un phénomène visible depuis une quinzaine d’années et ses causes, profondes et complexes, doivent inquiéter les décideurs européens. L’escargot européen peut rentrer dans sa coquille le temps d’une averse mais il ne résistera pas à l’orage qui menace parmi les populations ne se reconnaissant plus dans ce projet commun.

Mais ce Traité Réformateur ne résout pas tout. Et il n’a pas cette vocation. L’intégration européenne est une œuvre en construction, synthèse de différentes sensibilités politiques et culturelles, donc nécessairement imparfaite. Reconnaissons-le cependant : le Traité Réformateur a manqué un des objectifs de la Déclaration de Laeken, à l’origine de la Convention, qui était celui de la simplification. Le Traité constitutionnel avait au moins le mérite de remplacer les Traités existants et d’augmenter la lisibilité des textes fondateurs pour le citoyen. Le mieux est l’ennemi du bien : le Traité constitutionnel, décrié pour sa longueur et sa complexité, sera remplacé par un texte amendant une fois de plus les Traités en vigueur, avec davantage de déclarations, de nouveaux protocoles, de nombreuses dérogations pour certains pays et un mode de vote au Conseil jusqu’en 2017 que même les experts ont du mal à comprendre… Le Premier Ministre belge sortant, Guy Verhofstadt, n’a pas eu tort de parler de Traité « de notes de bas de page ». Une étape fondamentale à l’avenir sera donc de rendre ces Traités plus lisibles et de séparer la partie constitutionnelle des éléments de nature législative, y compris par des modes de révision différenciés.

Par ailleurs, il est dommage que le Conseil semble avoir abandonné l’idée d’une clause de rendez-vous pour prendre le temps de se pencher sur la partie des Traités concernant les politiques de l’Union. La troisième partie du Traité constitutionnel a suscité de nombreuses réactions pendant la campagne référendaire en France. Il est devenu indispensable que sa révision – pour prendre en compte l’ambition de nouveaux objectifs affichés ou au minimum actualiser son contenu par rapport à l’évolution de l’acquis communautaire – fassent l’objet d’un débat public, au sein d’une Convention revisitée. L’Europe élargie a besoin de rendre visible le projet européen qu’elle souhaite porter dans le contexte géopolitique du XXI^e siècle et montrer ce qui fait sa pertinence dans la mondialisation. Sans cela, la distance entre ce projet et le citoyen européen ira en s’accroissant de telle sorte qu’aucune démarche diplomatique, fût-elle la plus créative, ne pourra plus relancer le moteur de l’UE.

Enfin, le Conseil européen n’a pas saisi l’occasion d’une renégociation pour aborder la question de la ratification. Il s’est contenté, tout d’abord, de donner l’impression de vouloir éviter le mode de ratification référendaire. Sans entrer ici dans le débat sur la pertinence du référendum pour approuver ce genre de texte très dense, ni sous-entendre qu’il a plus de valeur qu’une ratification parlementaire, il faut reconnaître que les deux rejets du Traité constitutionnel en France et aux Pays-Bas se sont exprimés par cette voie. Le risque est donc de donner le sentiment aux citoyens de les contourner parce qu’ils ont dit « non », ce qui n’aidera pas à altérer l’image d’un projet porté uniquement par des élites. Si la ratification parlementaire semble acquise, elle ne doit pas être synonyme d’absence de délibérations publiques. Les gouvernements et parlements nationaux doivent s’engager à organiser de vrais débats autour de la ratification, par le biais des médias mais aussi par l’utilisation d’instruments de démocratie participative.

En second lieu, le Conseil européen a préféré appliquer la politique de l’autruche pour ce qui concerne l’éventualité d’un nouveau blocage de la ratification. Or, il ne s’agit pas d’une hypothèse théorique. On peut même la juger plausible dans le cas du Royaume Uni. Certes, le Traité de Lisbonne inclut désormais le contenu de la Déclaration 30 qui était annexée au projet de Constitution et qui prévoyait que, si 4/5 des Etats membres avait ratifié le texte et que certains connaissaient des difficultés, le Conseil européen se saisirait de la question. Cependant, non seulement cette clause suppose que le Traité soit ratifié pour être activée mais son impact reste assez limité puisqu’on peut supposer qu’en cas de crise, le Conseil européen se saisirait nécessairement de la question. Ce seuil de 4/5 des Etats membres a pourtant un certain intérêt puisque c’est la première fois que l’UE envisage un niveau d’adhésion à un Traité qui lui conférerait sinon une portée juridique du moins une légitimité politique. Mais il faut sans doute aller plus loin et imaginer que ce seuil des 4/5 d’Etats puisse conduire à une forme de groupe d’Etats pionniers décidant de mettre le Traité en œuvre ou à l’inverse provoquer les Etats récalcitrants à former une sorte « d’arrière-garde ».

Soyons aussi sans tabou quant à l’analyse que l’on peut faire aujourd’hui de la pertinence de la stratégie du « non » en France. Certaines des questions soulevées par les partisans du non étaient légitimes et le débat qu’elles ont permis de susciter bienvenu. Mais valaient-elles le rejet du Traité ? Elles le valaient, nous ont dit de nombreux « nonistes », parce que l’échec du Traité constitutionnel entraînerait une renégociation qui permettrait d’adopter à court terme un nouveau Traité « plus social ». Que voit-on de social dans le Traité Réformateur – si ce n’est un Protocole sur les services d’intérêt général – qui ne figurait pas déjà dans le Traité constitutionnel ? Ne mentionnons pas à ce stade l’abandon de la référence à la concurrence libre et non faussée dans les objectifs de l’Union, D’une part, cela nécessiterait de démontrer l’impact social positif qu’une concurrence « faussée » peut avoir. D’autre part, ce retrait essentiellement symbolique n’a bien évidemment de sens que dans le cadre d’un débat plus général, sans doute devenu indispensable, sur l’avenir des politiques de concurrence et industrielle européennes dans le cadre de la globalisation.

La vérité est que si certaines interrogations étaient justifiées, la stratégie du « non » ne l’était pas. Elle a simplement permis aux pays les plus récalcitrants, comme le Royaume Uni et la Pologne, de se servir de cette remise à plat du texte pour minimiser son ampleur et toute sa symbolique politique. Or ces symboles étaient loin de signer l’avènement d’un super-Etat européen. Ils cherchaient simplement à faire à nouveau rêver un peu d’Europe et à la rendre plus accessible. Est-ce vraiment cela que les « nonistes » souhaitaient éviter ? La vraie bataille aujourd’hui est ailleurs. Elle est à l’intérieur de la dynamique européenne, au sein des institutions, à travers le débat politique et démocratique qui peut certes être amélioré mais qui se joue à l’heure actuelle, sur des directives aux enjeux concrets demain transposées en droit national. Que d’énergie perdue en deux ans, alors que celle-ci aurait pu être dépensée pour les vraies confrontations politiques d’aujourd’hui et le destin de l’Europe de demain, dans un monde globalisé qui ne l’attend pas.