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Essai Politique

Dossier : La Démocratie dévoyée

Comment l’argent contrôle l’accès à l’arène politique


On a tort de croire qu’aux États-Unis, les entreprises dominent le processus électoral ; le problème est en réalité plus profond : l’argent structure le champ des idées et détermine les données des débats.

Contrairement aux idées reçues, les entreprises n’ont pas aux États-Unis la mainmise sur le processus électoral qu’on leur prête. Il s’agit là d’une inquiétude qui n’a pas lieu d’être, mais que l’on retrouve pourtant chez bien des activistes obsédés par Citizens United v. the Federal Elections Commission. Cette fameuse décision prise en 2010 par la Cour suprême, rappelons-le, s’applique non pas aux seules entreprises mais à toutes les organisations, désormais libres de financer les campagnes électorales autant qu’elles le souhaitent. Certes, prises dans leur ensemble, les entreprises privées donnent beaucoup d’argent aux hommes et aux femmes politiques par l’intermédiaire de PACs (Political Action Committees) dont la loi limite les contributions. Mais rares sont les entreprises qui dépensent sans limite (même si Citizens United les y autorisent), de peur d’apparaître trop partisanes aux yeux du public. En revanche, la souplesse des réglementations relatives au financement des campagnes électorales profite bel et bien aux idéologues ultra-riches qui, eux, financent à l’envi des PACS dotés de noms mystérieux comme « Americans for Prosperity ».

Dans l’ensemble, les médias et l’opinion publique accordent bien trop d’importance aux énormes sommes que perçoivent les hommes et les femmes politiques pour leurs campagnes électorales. Bien sûr, il faut nous interroger sur le rôle de l’argent en politique ; mais il nous faut surtout suivre cet argent et voir où il nous mène. Ainsi, sans forcément jeter la pierre aux entreprises ou déplorer la décision Citizens United, il nous faut considérer les potentielles distorsions que l’argent introduit dans le système démocratique en général, et non dans le seul contexte électoral.

L’importance de l’argent en politique ne saurait se réduire à son influence sur tel ou tel acteur, si démesurée soit-elle. Le problème est plutôt que l’argent permet, à ceux qui en disposent, de dominer le champ des idées politiques et des politiques publiques (notamment en ce qui concerne leur dimension économique). Certes, le financement des campagnes fait partie du problème, mais le véritable enjeu est ailleurs : de fait, l’argent détermine qui a droit au chapitre, quels problèmes sont abordés, et quelles politiques publiques sont envisageables. L’influence de l’argent n’est donc pas à chercher dans de simples quid pro quo (où telle ou telle personne en paierait une autre, en échange de faveurs politiques), mais dans le fait qu’il structure le débat en contrôlant l’accès à l’arène politique. Il s’agit là d’un pouvoir déterminant, puisqu’il décide des candidats, des thèmes qu’ils abordent en priorité, et de la manière dont ceux-ci sont traités. [1]

Il faut souligner que ce pouvoir n’est pas utilisé qu’à des fins économiques. Il revêt également un autre aspect, que l’on a tendance à négliger parce qu’il implique des luttes internes aux partis. Ces « guerres culturelles », comme on a pu les baptiser, sont autant de conflits factionnels autour de questions de morale ou de mode de vie. Et comme en politique, on a besoin d’argent et de volontaires, les partis se retrouvent à la merci de leurs militants les plus riches, avec pour résultat que l’argent influe non seulement sur la dimension économique, mais aussi la dimension sociale des politiques publiques. On m’objectera que les problèmes sociaux et économiques sont inséparables, notamment en ce qui concerne le domaine des droits civiques. Mais le fait est que la dimension sociale et la dimension symbolique de la vie politique ont pris une telle importance que les responsables politiques n’ont guère le temps de s’occuper de dossiers pourtant fondamentaux, comme l’accès aux soins de santé, l’éducation ou la sécurité sociale, qui touchent la majorité des citoyens. Et comme les représentants des deux partis – soucieux de se faire bien voir de certains riches militants – se sentent obligés de prendre des positions extrêmes sur le port d’arme, l’avortement ou l’immigration, l’écart entre les deux partis se creuse et il leur devient impossible de négocier des solutions aux autres problèmes. En ce sens, on voit bien que le problème de l’argent n’est pas seulement qu’il permet à certain d’acheter de l’influence ; il a aussi pour conséquence d’exacerber et d’intensifier la polarisation politique et le conflit démocratique.

Lorsque la dimension économique et la dimension sociale du rôle de l’argent se superposent, il en résulte souvent un certain immobilisme – et ce, même si tous ou presque s’accordent sur la nécessité de nouvelles politiques ou d’une action de l’État. [2] Certes, on peut vouloir que l’État ait un rôle limité ; mais le pouvoir de l’argent n’en est pas moins contradictoire avec d’idée d’un système représentatif. En effet, dans la mesure où il permet d’accéder à l’arène politique, l’argent fait en sorte qu’aucun gouvernement ne saurait servir efficacement les intérêts et les ambitions des électeurs.

Le financement des campagnes électorales

Examinons pour commencer les effets de l’argent privé dans les campagnes électorales. Le public, on le comprend, semble craindre que ses représentants politiques ne soient vendus à de riches donateurs. En réalité, ce genre de quid pro quo n’est pas vraiment généralisé, dans la mesure où les politiciens ne semblent pas modifier leurs votes en échange de contributions supplémentaires. Le problème, plus fréquemment, est que les donateurs ne soutiennent financièrement que ceux et celles dont ils savent déjà qu’ils défendront leurs intérêts.

Tout ceci suggère que l’argent ne joue pas tout à fait le rôle que l’on croit. Avant tout, l’argent en politique sert à maintenir le statu quo, puisque les entreprises et les grandes fortunes individuelles ont tendance à financer ceux et celles qui sont déjà au pouvoir. Ainsi, grâce à des comités d’action politique qui émanent du monde de l’entreprise, les élu(e)s disposent d’importants moyens pour contrer d’éventuels challengers. Le nombre de candidats potentiels s’en trouve donc réduit, et avec lui le nombre d’idées ou de perspectives nouvelles.

Ajoutons à cela que les représentants du capital parviennent aussi à maintenir le statu quo en décidant du temps que passent les hommes et les femmes politiques à promouvoir ou à combattre un projet donné. Selon combien de contributions ils reçoivent, les acteurs politiques peuvent dévouer plus ou moins de leur personnel, de leur temps ou de leur capital politique à défendre ou à lutter contre tel ou tel projet de loi, et ce bien avant qu’il ne fasse l’objet d’un vote. [3] Autrement dit, l’argent peut déterminer le degré de motivation des élus, et obtenir pour ceux qui en disposent les résultats qu’ils souhaitent.

La question du financement des campagnes électorales est également liée à une deuxième dimension du pouvoir, la dimension sociale. Après tout, l’argent dont dépendent les hommes et les femmes politiques provient d’un petit nombre d’individus et de groupes d’intérêt, qui ont particulièrement à cœur certaines questions d’ordre social – comme la question du port d’armes, de l’avortement, de la religion ou de l’immigration. Quiconque brigue l’investiture de son parti, on le sait, a besoin du soutien financier de ces militants et de groupes d’intérêt très partisans ; et si par mégarde un candidat tenait des propos différents de ce qu’on attend de lui, il aurait du mal à obtenir les ressources nécessaires à sa candidature.

Une fois élus, les hommes et les femmes politiques continuent d’hésiter à changer de cap, de peur que leurs soutiens financiers ne leur préfèrent un(e) autre candidat(e) lors des prochaines élections. De ce point de vue, on peut comparer les riches donateurs qui dictent l’orientation des partis aux party bosses de naguère, puisque – comme eux – ils décident qui peut entrer dans l’arène et qui peut rester.

On a pu voir dans l’augmentation des petites contributions financières un éventuel contrepoids au pouvoir des plus riches donateurs. Il est vrai que, grâce à l’internet, il est désormais plus facile de mobiliser des petits donateurs extérieurs au monde de Washington. Cela dit, la réalité semble indiquer que les petits donateurs sont tout aussi polarisants que les plus grands, et qu’ils ne sont pas forcément représentatifs de la population générale. En effet, ils sont en moyenne plus âgés, plus riches, et plus majoritairement blancs que celle-ci.

Le pouvoir des lobbies et des ‘think tanks’

Les distorsions imputables à l’argent se voient encore plus nettement dans le rôle des lobbies et des think tanks (notamment en ce qui concerne la politique économique). En 2018 aux États-Unis, les dépenses en lobbying se sont élevées à 3,4 milliards de dollars, soit presque cinq fois plus que ce qu’ont dépensé les groupes d’intérêts lors de campagnes électorales. [4] Ces dépenses émanent à 85 % du monde de l’entreprise (ce qui ne surprendra personne). Certes, les efforts des lobbies n’aboutissent pas toujours ; mais le fait qu’ils tendent à préférer le statu quo leur donne l’avantage. En effet, le système américain dispose de plusieurs points de véto où il est relativement aisé d’enrayer d’éventuelles modifications règlementaires, mêmes minimes.

Si l’on veut comprendre l’influence des lobbies, on aurait tort de s’imaginer simplement des dîners sordides, où des individus s’échangent des faveurs entre deux martinis et une pièce de bœuf. Ce qui compte le plus, en fait, ce sont les informations dont disposent les élus. [5] Après tout, les élus sont des gens très occupés ; ce sont aussi des généralistes, dont les ressources en personnel sont limitées. Si bien qu’au bout du compte, ils dépendent énormément de l’information que leur transmettent les lobbies. Et ceux-ci, en leur faisant parvenir des dossiers et en négociant des alliances à leur place, leur facilitent grandement la tâche. On peut voir là une sorte de « subvention législative », dont le résultat serait que les élus se soucient plus de l’intérêt des lobbies que de celui des électeurs. Et comme tout le monde dans la cité n’a pas les mêmes moyens, les politiques publiques tendent donc à favoriser ceux qui peuvent se permettre d’embaucher de tels soutiens.

Les lobbies les plus riches ont également d’autres atouts, puisqu’ils peuvent s’approprier les recommandations de think tanks, eux-mêmes financés par des groupes d’intérêt alliés ou par de riches individus. On dénombre ainsi près de 2000 think tanks aux États-Unis, à travers divers domaines. Bien souvent, le but de ces think tanks n’est pas tant de développer un point de vue expert sur tel ou tel problème, mais de développer des projets de politiques qui s’accordent avec leur position idéologique.

La Heritage Foundation, par exemple, est un des think tanks les plus puissants du pays. Derrière un semblant de rigueur intellectuelle, la Heritage Foundation n’est en réalité qu’une simple opération de marketing visant à structurer le débat politique par certains schèmes narratifs, à diffuser quelques petites phrases, et à ébaucher de projets de loi. Largement financée par des entreprises ou des activistes conservateurs (comme les industriels Charles et Edward Koch), la Heritage Foundation n’hésite pas à proposer des prestations full service, comme pour se vanter de ses entrées auprès du monde politique. Par sa filiale, Heritage Action, elle dispose dans chaque district électoral de soi-disant « sentinelles » dont le travail est d’encourager les élus locaux à promouvoir les projets de loi de la fondation.

Ces think tanks ne font donc pas que financer la production et la dissémination de projets politiques ; ils en assurent également le suivi sur le terrain, par l’intermédiaire de leurs filiales. Autant de services que seuls les plus riches peuvent se permettre.

Les médias

L’accès aux médias est une troisième dimension de la vie politique où l’argent joue un rôle déterminant, ne serait-ce que parce que les médias recherchent le profit – un objectif difficilement compatible avec leur autre fonction, qui est de fournir un bien public. Au niveau local comme au niveau national, les chaînes de radio et de télévision font en effet payer très cher des spots publicitaires qui servent pourtant à informer et à mobiliser les citoyens en période électorale.

Encore aujourd’hui, et malgré l’utilisation accrue des réseaux sociaux, la facture la plus importante lors des campagnes nationales est due à l’achat de publicités à la télévision. Dans la plupart des démocraties dites « avancées », la loi oblige les chaînes de télévision à diffuser des annonces gratuitement en période électorale. Aux États-Unis, en revanche, le coût des campagnes publicitaires est tel que les candidats sont presque obligés de faire la quête auprès des riches, avec pour conséquence un choix limité de candidats, et des hommes ou des femmes politiques qui fréquentent plus volontiers les salons des riches que les cantines des pauvres. [6]

Le fait que les médias cherchent à gagner de l’argent introduit deux autres perversions dans le processus démocratique. Ces dernières années, en effet, on a pu assister à une série de fusionnements et au rachat par une poignée de conglomérats (comme le Sinclair Broadcast Group et Nexstar) de plusieurs chaînes de télévision locales. Or ces nouveaux propriétaires, afin de réduire leurs coûts d’opération, ont choisi de réduire leurs effectifs locaux et de privilégier les nouvelles d’intérêt national aux dépens des informations régionales. [7] Cette logique de marché, qui préside à la consolidation de l’industrie des médias, a pour effet de priver les citoyens d’informations locales qui sont pourtant essentielles, et de les entraîner dans les disputes partisanes qui sont caractéristiques du débat national. [8]

De telles disputes partisanes représentent le fonds de commerce de chaînes comme Fox News ou MSNBC, qui traitent ces conflits politiques comme une forme de divertissement. Hélas, une telle programmation désintéressent de la politique ceux qui n’en sont pas déjà passionnés, et encourage une focalisation sur des questions symboliques et polémiques, aux dépens des problèmes économiques et sociaux qui touchent au bien-être des américains, et notamment des plus pauvres.

Que faire ?

L’argent a donc en politique des effets pervers tantôt évidents, tantôt plus subtils. Il ne s’agit pas seulement de savoir qui finance quel candidat ou quel parti politique. D’une manière plus générale, il faut comprendre que l’argent influe sur le choix de nos dirigeants, les programmes politiques qui sont les leurs, et le type d’informations dont nous disposons en tant que citoyens. Dans certains cas, les effets de l’argent sont dus à des intérêts purement économiques, qui tendent à maintenir le statu quo et la concentration des richesses. Dans d’autres cas, ils sont plutôt dus à de riches individus aux fortes convictions idéologiques, qui ont pour effet de creuser l’écart entre les principaux partis. Dans les deux cas, la conséquence est un système où les préoccupations des citoyens ne semblent guère prises en compte, soit une dynamique qui mine la démocratie représentative et encourage le populisme.

Face à de tels effets de l’argent en politique, que pouvons-nous faire ? Il est particulièrement difficile de limiter le rôle de l’argent aux États-Unis, où une interprétation absolutiste du premier amendement à la constitution envisage les contributions financières sous l’angle de la liberté d’expression. Mais le fait est que, même si l’on ajoutait de nouvelles contraintes, beaucoup des groupes les plus influents auraient les moyens de les contourner.

C’est donc une autre approche que je préconiserais. Sur le plan conceptuel, ce qu’il faudrait encourager est la création d’un contrepoids au pouvoir des plus riches. [9] Cela nécessiterait des subventions publiques d’une sorte ou d’une autre. Autrement dit, au lieu de s’évertuer à faire disparaître l’argent du monde politique, il s’agirait d’en injecter davantage ; mais cet argent servirait l’intérêt du public en général, et non pas celui de quelques particuliers ou de groupes restreints.

En ce qui concerne le financement des campagnes électorales, il faudrait renforcer les institutions qui ont intérêt à aider les populations les moins représentées (comme, par exemple, les sections régionales de partis politiques, les syndicats, les églises, ou d’autres associations d’aide aux plus désavantagés). On pourrait ainsi imaginer de subventionner une campagne d’inscription sur les listes électorales qui ait lieu à l’échelle du pays, et non dans les seules régions où les sondages sont particulièrement serrés. Les partis politiques pourraient ainsi recevoir quelques dollars d’argent public pour chaque personne qu’ils parviennent à inscrire, et l’État contribuerait à financer leurs campagnes et celles de leurs candidats.

Pour ce qui est de lutter contre l’influence des lobbies, un contrepoids efficace aux subventions législatives fournies par les entreprises serait un investissement supérieur de la part de l’État dans le bon fonctionnement du corps législatif. En embauchant et en formant plus de personnel qualifié, on éviterait en effet que les législateurs ne soient trop dépendants de l’information fournie par les lobbies ou les think tanks. Il faudrait par ailleurs veiller à ce que ce personnel qualifié soit suffisamment bien payé, si l’on veut éviter qu’il ne soit débauché par les lobbies.

Une idée plus novatrice encore serait d’encourager l’émergence de lobbyistes qui défendraient les populations les moins représentées. On pourrait ainsi imaginer de financer des public lobbyists (sur le modèle des public defenders ou des commis d’office dans le contexte pénal), ou des consultants dont le travail serait d’aider les législateurs à certaines étapes de leurs réflexions. [10]

Pour ce qui est des médias, il incombe au gouvernement et aux fondations privées d’encourager la production et la diffusion d’informations régionales. Le fait que les chaînes régionales sont de plus en plus contrôlées par d’énormes conglomérats, doublé de la montée en puissance de géants comme Facebook ou Google, met en péril la presse régionale indépendante – seule à s’intéresser aux nouvelles et à la vie politique locales. En fin de compte, les citoyens se trouvent ainsi privés d’informations cruciales qui leur permettraient d’exiger des comptes à leurs représentants. Dans leur ensemble, les médias ont largement a tendance à privilégier les nouvelles nationales (plutôt que régionales), ainsi que les préoccupations des gens les plus extrêmes et les plus riches. Aussi, si l’on souhaite favoriser l’émergence de sources d’informations plus diverses et plus indépendantes (notamment en matière d’informations régionales), il faudrait que l’État et les fondations privées apportent leur soutien à des médias spécialisés dans les affaires publiques et qui demandent des comptes aux pouvoirs publics.

Le but d’une telle stratégie ne serait pas tant de barrer la route aux plus riches (ce qui serait à la fois naïf et coûteux en termes des libertés civiles), que de faire en sorte qu’ils ne contrôlent pas à eux seuls l’accès à l’arène politique. Si l’on souhaite véritablement limiter les effets pervers de l’argent en politique, il va falloir débloquer de l’argent public et créer de nouvelles instances représentatives qui soient à même de faire circuler de nouvelles idées, d’approfondir les débats, et de réduire l’influence des plus fortunés dans nos choix de représentants. Aussi nous faut-il réfléchir à la meilleure façon d’accomplir ceci, prenant soin de diversifier les personnes qui ont droit au chapitre et en veillant à ce que le système politique ne soit pas coopté par les plus riches.

par Raymond La Raja, le 21 octobre

Pour citer cet article :

Raymond La Raja, « Comment l’argent contrôle l’accès à l’arène politique », La Vie des idées , 21 octobre 2020. ISSN : 2105-3030. URL : https://laviedesidees.fr/Comment-l-argent-controle-l-acces-a-l-arene-politique.html

Nota bene :

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Notes

[1Mes commentaires portent sur le contexte États-Uniens, mais certaines des dynamiques que je décris s’appliquent à d’autres démocraties.

[2Ces deux distorsions introduites par l’argent – sur la politique économique et sur la politique sociale – sont potentiellement en contradiction l’une avec l’autre. Le monde des affaires préfère le statu quo, mais celui-ci est menacé par les tendances moralisatrices des idéologues. En principe, les ambitions de ces derniers pourraient réciproquement être tempérées par les tenants du business as usual ; mais tout cela présume que ces deux groupes aient les mêmes priorités, ce qui n’est pas souvent le cas.

[3Richard L. Hall and Frank W. Wayman, “Buying Time : Moneyed Interests and the Mobilization of Bias in Congressional Committees,” The American Political Science Review, vol. 84, no. 3 (1990).

[4“Lobbying Data Summary”, Center for Responsive Politics (accessed January 6, 2020), and Karl Evers-Hillstrom, “Lobbying Spending Reaches $3.4 Billion in 2018, Highest in 8 Years”, Center for Responsive Politics, January 25, 2019.

[5Richard L. Hall and Alan V. Deardorff, “Lobbying as Legislative Subsidy,” American Political Science Review, vol. 100, no. 1 (2006).

[6Depuis 2004, les cinq plus grandes compagnies de télévision ont plus que doublé leurs revenus de radiodiffusion, et ont triplé leurs recettes dues aux spots publicitaires politiques. Cf. Katerina Eva Matsa, “Buying Spree Brings More Local TV Stations to Fewer Big Companies” Pew Research Center, May 11, 2017.

[7Gregory J. Martin and Joshua McCrain, “Local News and National Politics”, American Political Science Review, vol. 113, no. 2 (2019).

[8Des recherches indiquent que ces médias virent de plus en plus à droite sur un plan idéologique, avec des conséquences pour la polarisation politique de la population. Cf. Martin et McCrain, “Local News and National Politics.”

[9Cf. Dorie Apollonio, Bruce E. Cain, et Lee Drutman, “Access and Lobbying : Looking Beyond the Corruption Paradigm”, Hastings Constitutional Law Quarterly, vol. 36, no. 1 (2008).

[10Ces idées ont déjà été proposées sous une autre forme pa¬r Bruce Cain, Heather Gerken, et Alex Tausanovitch. Voir par exemple Heather Gerken, “Leveling Up : A Public Finance Analog for Lobbying”, Election Law Blog, February 10, 2011.

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