La part manquante de l’assurance-chômage

par Carole Tuchszirer
, le 6 mars 2018

Loin de s’orienter vers une flexisécurité à la danoise, la réforme annoncée manque l’occasion de repenser l’articulation entre assurance, solidarité et assistance dans la prise en charge des chômeurs.

La réforme de l’assurance-chômage intervient dans un contexte particulier, seulement quelques mois après l’adoption des ordonnances du 22 septembre 2017 modifiant le cadre du dialogue social et des relations de travail. «  Libérer et protéger  » : c’est autour de ces deux principes que semble s’organiser la matrice du changement proposé ; il s’agit d’accroître à la fois la mobilité et la protection des actifs sur le marché du travail, notamment grâce à la réforme conjointe de l’assurance-chômage, de la formation professionnelle et de l’apprentissage. Le fameux «  et en même temps  » macronien signalerait ici le caractère systémique d’une réforme qui promeut une forme de flexisécurité à la française, sur le modèle danois que le gouvernement invoque souvent pour justifier sa politique (voir encadré). L’enjeu serait de favoriser une forme de gestion plus flexible de la main-d’œuvre d’autant plus facilement appropriable par l’ensemble des actifs qu’elle serait encadrée par l’adoption de nouvelles protections censées sécuriser les multiples transitions possibles sur le marché du travail.

L’ouverture de droits nouveaux pour les indépendants et les démissionnaires, au même titre que la nécessaire couverture des zones grises de l’emploi (Louvion, 2017), vont incontestablement dans ce sens, à condition d’offrir des allocations chômage d’un niveau suffisant pour favoriser, en les sécurisant, de nouvelles transitions. Une assurance-chômage élargie, puisque c’est de cela dont il est question, pourrait même à terme aller jusqu’à couvrir l’ensemble des risques liés aux transitions tout au long de la vie : transitions entre travail à temps complet et à temps partiel, entre la sortie du système éducatif et l’insertion dans l’emploi, entre une profession et une autre, entre le travail domestique et le travail rémunéré, entre le retrait partiel du marché du travail et sa réintégration complète (Gazier, Tuchszirer, 2015). Si la responsabilité de l’État doit être engagée dans cette réforme, ce n’est pas uniquement pour fixer leur feuille de route aux partenaires sociaux, mais pour qu’il prenne part au financement et à la régulation d’une assurance-chômage plus étendue qui intègre, à ce titre, le régime de solidarité. En insistant sur l’étatisation de l’assurance-chômage lors de la campagne présidentielle, le futur chef de l’État abordait le sujet de la pire des façons, braquant d’entrée de jeu des partenaires sociaux hostiles à une nationalisation de l’assurance-chômage. On était alors bien loin du modèle scandinave, qui fait le plus souvent de la recherche du consensus la pierre angulaire des réformes. Il est heureux que la perspective de l’étatisation ait été écartée, du moins on le souhaite, pour parler de l’essentiel : la transformation de l’assurance-chômage en instrument d’une gestion plus active du marché du travail, qui puisse concilier la compétitivité de l’économie et la garantie de normes sociales élevées et préserver ainsi la qualité des emplois offerts.

Il n’y a pas là de rupture significative au regard de l’histoire, car, depuis ses origines, l’assurance-chômage a eu vocation à participer aux transformations du marché du travail. Cette réforme s’inscrit donc dans la continuité d’une politique sociale qui lie l’indemnisation à l’emploi. Aujourd’hui comme hier, les questions de gouvernance et de financement de l’assurance-chômage devront s’inscrire dans le cadre d’une réflexion plus ambitieuse sur la façon dont il convient d’articuler la protection contre le chômage, les évolutions souhaitables du marché du travail, et le souci de renforcer la cohésion sociale.

L’Unedic, entre gestion du marché du travail et assurance sociale

Tel est en effet le principe de base qui sous-tend l’ensemble de la réforme proposée : faire de l’assurance-chômage un instrument de gestion des transitions sur le marché du travail. Le souhait gouvernemental d’ouvrir l’assurance-chômage aux démissionnaires et aux travailleurs indépendants doit se lire dans cette optique. La mesure vise à favoriser leur mobilité professionnelle et à faire en sorte que ni le motif de la perte d’emploi ni le statut professionnel ne viennent faire obstacle à la recherche d’une nouvelle activité faute de revenus de remplacement. L’assurance-chômage est perçue comme participant activement à la régulation du marché du travail. Selon ce même principe, les partenaires sociaux sont invités par le gouvernement à trouver de nouvelles règles pour faire progresser l’emploi stable aux dépens des emplois courts de moins d’un mois, dont on a constaté un développement inquiétant au cours des dernières années. Derrière cette extension du domaine d’intervention de l’assurance-chômage, l’idée est de tendre vers un système plus universel. C’est ce changement d’échelle qui justifierait, aux yeux des pouvoirs publics, une fiscalisation partielle des ressources du régime assurantiel ainsi qu’une participation accrue de l’État à sa gouvernance.

Le triangle d’or danois

C’est sur cette métaphore danoise que s’est construit le modèle de flexisécurité visant à concilier les logiques de marché et de protection sociale pour garantir à la fois la croissance économique et la préservation des normes sociales. L’idée qu’il s’agit là d’un «  modèle  » particulier de protection sociale a été d’abord revendiquée par les Danois eux-mêmes, puis relayée par les pouvoirs publics, les partenaires sociaux, mais également la plupart des milieux académiques et journalistiques. Mis en place en 1994, sous un gouvernement social-démocrate au terme de deux années de négociation avec les partenaires sociaux, c’est donc un modèle qui fait consensus.

Au sommet du triangle : un marché du travail dit «  régulier  », très faiblement régulé à l’entrée de l’entreprise (longue période d’essai) comme à la sortie (peu de procédures collectives, de primes de licenciement, faible préavis, peu de recours judiciaires). Les coûts d’embauche et de licenciement sont faibles et les négociations d’entreprises permettent de faire varier les salaires et le temps de travail, durant le contrat de travail, au gré des fluctuations économiques.

À la base du triangle :

–  un régime d’assurance-chômage fortement sollicité, qui permet de favoriser la mobilité professionnelle sur le marché du travail sans grand risque de précarité sociale. Le régime couvre près de 3 actifs sur 4, y compris les indépendants qui relèvent d’une caisse de chômage spécifique, mais disposent des mêmes droits que les autres salariés. Le système de protection sociale est universaliste. Les individus sont indemnisés pendant 2 ans et disposent d’un revenu de remplacement de 2200 euros par mois en moyenne.

–  un marché du travail dit «  activé  », regroupant tout ce qui relève en France de la politique de l’emploi traditionnelle, c’est-à-dire l’accompagnement personnalisé des chômeurs, les contrats aidés dans le secteur marchand et non marchand et, surtout, un vaste système de formation professionnelle qui occupe une place considérable dans la politique de l’emploi. L’apprentissage tout au long de la vie y est notamment très développé et le système d’éducation et de formation est très intégré au système d’emploi. Il existe également des congés ouverts aux salariés, aux indépendants et aux chômeurs leur permettant de se former durant une année tout en percevant des allocations qui assurent le maintien de leur revenu.

Ce modèle s’est appliqué dès 1994 quand le Danemark affichait un taux de chômage élevé. À cette date, 12 % de la population active était privée d’emploi. Dans les années qui suivent, ce taux baisse continument pour atteindre 6,2 % en 1999. Toutefois, il faut souligner que ce résultat a également été le produit d’une politique économique de nature keynésienne visant à relancer la consommation des ménages et les investissements publics.

Les réserves formulées par les partenaires sociaux sur la place de l’État dans la régulation de l’assurance-chômage, si elles peuvent se comprendre, appellent néanmoins quelques nuances. Leur crainte de voir l’impôt se substituer à la cotisation salariale, cotisation qui seule justifierait une gestion paritaire de l’Unedic, ne devrait pas constituer un obstacle majeur dans les échanges avec le gouvernement. L’histoire de l’Unedic a montré que son financement n’a pas toujours reposé sur la seule cotisation sociale et que cet état de fait s’est révélé compatible avec une gestion paritaire de l’assurance-chômage. L’État a, par le passé, déjà apporté sa contribution financière à l’Unedic et, à l’inverse, les pouvoirs publics ont puisé dans les caisses de l’Unedic pour financer celle des retraites ou la politique de l’emploi. Car là est sans doute l’essentiel : la création de l’Unedic en 1958 ne relève pas d’une pure logique assurantielle.

Le terme «  assurance  » ne figure pas dans l’intitulé du régime introduit en 1958, même si les débats parlementaires qui précèdent sa création font largement référence à l’idée d’une assurance-chômage. L’Unedic est un «  régime national interprofessionnel d’allocations spéciales aux travailleurs sans emploi de l’industrie et du commerce  ». Cette omission ne doit rien au hasard et le système introduit en 1958 vise à inscrire l’indemnisation du chômage dans une perspective de gestion du marché du travail sans la réduire à la seule délivrance d’un revenu de remplacement. L’accélération des mutations technologiques et l’instauration d’un marché commun assignent à l’indemnisation du chômage un rôle spécifique, celui de favoriser la mobilité professionnelle de la main-d’œuvre à travers une indemnisation des périodes de transition entre deux emplois.

L’assurance-chômage ainsi conçue est avant tout au service des politiques d’emploi et les modalités d’indemnisation des chômeurs retenues n’ont que peu à voir avec le principe de contributivité qui veut proportionner les indemnisations versées au montant des cotisations perçues. Le choix d’indemniser telle ou telle catégorie sociale est déterminé par la représentation que les acteurs publics et sociaux se font du marché du travail et par leur volonté de le réguler ou non. C’est pourquoi, lors des débuts de l’assurance-chômage, le principe de la contributivité au régime par le biais des cotisations sociales s’est effacé devant le choix fait par l’Unedic de participer aux transformations du marché du travail. Le régime paritaire accepte ainsi d’indemniser des personnes n’ayant préalablement jamais cotisé, comme les jeunes, les anciens salariés du secteur agricole victimes de l’exode rural, les rapatriés d’Algérie ou encore les personnes souhaitant se former pour accéder à des métiers en développement. Cet accès aux allocations chômage sans condition de contribution préalable vise à favoriser leur intégration sur un marché du travail alors en profonde recomposition sectorielle (Daniel, Tuchszirer, 1999). L’indemnisation sert ainsi de support à l’insertion et à la gestion des mobilités sur le marché du travail. Elle n’est pas envisagée comme une mesure passive destinée à fournir un revenu de remplacement ni comme une contrepartie accordée aux demandeurs d’emploi en échange de leur engagement à rechercher activement un emploi, mais bien plutôt comme la condition de leur intégration sur le marché du travail. Cette façon de lier étroitement l’indemnisation aux politiques d’emploi est peut-être une spécificité française ; elle explique aussi que l’indemnisation des chômeurs en France ait longtemps relevé d’une compétence partagée entre l’État et les partenaires sociaux.

Un tripartisme mal assumé

Car c’est bien autour d’un ménage à trois que s’est structuré le système français d’indemnisation des chômeurs, depuis la création de l’Unedic jusqu’à l’intégration de l’actuelle négociation dans le cadre de l’article 1 du Code du travail. Ce dernier prévoit que

tout projet de réforme envisagé par le gouvernement dans les domaines du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle doit faire l’objet d’une saisine préalable des partenaires sociaux aux fins d’une éventuelle négociation.

Dès la mise en place de l’Unedic, le système d’assurance-chômage est lié au régime public financé par l’impôt et géré par l’État, un régime qui, depuis le début du XXe siècle, délivre des prestations forfaitaires aux salariés privés d’emploi sur une base résidentielle. À sa création, l’Unedic intervient donc en complémentarité du régime public. Le caractère bicéphale de l’indemnisation du chômage va perdurer jusqu’en 1979, où une loi instaure un régime unique d’indemnisation co-financé par l’État et les partenaires sociaux. L’Unedic verse alors aux chômeurs des prestations qui augmentent de façon constante jusqu’au début des années 1980. Mais ce régime unique est de courte durée : dès 1984, sous la pression du patronat, il est à nouveau scindé en deux. D’un côté, l’assurance-chômage, gérée et financée par les partenaires sociaux, est réservée aux salariés ayant cotisé suffisamment longtemps. De l’autre, un régime dit, à tort, de solidarité est destiné aux exclus de l’assurance (chômeurs de longue durée, jeunes à la recherche d’un premier emploi ou chômeurs n’ayant travaillé qu’une courte période) à qui il délivre une allocation forfaitaire financée par l’impôt, l’allocation de solidarité spécifique ainsi qu’une allocation d’insertion pour les jeunes primo demandeurs d’emploi (voir encadré). Reste que ce régime de solidarité a eu, dès l’origine, le plus grand mal à s’acquitter pleinement de sa mission indemnitaire, en raison des conditions fort exigeantes en matière d’activité préalable qui devaient être satisfaites pour pouvoir y prétendre. Aujourd’hui, seuls près de 10 % des demandeurs d’emploi sont pris en charge par l’État au titre de l’allocation de solidarité spécifique et cette proportion n’a guère varié depuis la création de ce minima social en 1984.

Le système indemnitaire français aujourd’hui

– La principale composante du système d’indemnisation des chômeurs est le régime d’assurance-chômage. Ses paramètres sont définis par les partenaires sociaux, dans le cadre des conventions qu’ils négocient, et mis en œuvre par l’Unedic, l’Acoss (pour la perception des recettes) et Pôle emploi (pour le versement des allocations). C’est un régime financé par cotisation dont les prestations sont définies par le régime conventionnel. L’allocation versée, l’Allocation de Retour à l’Emploi, est proportionnelle au salaire antérieur et elle est réservée aux salariés ayant cotisé au moins 4 mois au cours des 28 derniers mois.

– L’autre composante du système indemnitaire est un régime dit d’assistance et de solidarité. Le dispositif indemnitaire relève de la responsabilité et du budget de l’État, qui définit la nature des prestations versées. Depuis 1992, il ne verse plus qu’une allocation principale, dite de solidarité spécifique. C’est une allocation forfaitaire (490 euros/mois) versée aux chômeurs ayant épuisé leurs droits au titre du régime d’assurance-chômage. Comme tout régime d’assistance, cette prestation est placée sous condition de ressources. Mais ce qui la distingue d’une pure prestation d’assistance est sa condition d’activité préalable : pour l’obtenir, il faut avoir travaillé 5 ans au cours des 10 dernières années. Ces conditions sont plus dures que celles exigées par le régime d’assurance.

C’est une des raisons qui expliquent que certains demandeurs d’emploi finissent par recourir au RSA pour obtenir une allocation qui, bien que ne relevant pas du système indemnitaire à proprement parler, peut parfois faire office de prestation de chômage.

Nous sommes donc en présence d’un système de relations professionnelles complexe qui associe l’État et les partenaires sociaux dans un dispositif indemnitaire faiblement coordonné. C’est ici que le bât blesse. Ce tripartisme mal assumé de la part des acteurs concernés porte sa part de responsabilité dans l’affaiblissement de la couverture indemnitaire des chômeurs depuis les années 1980. On comprend mieux, dans ce contexte, la place spécifique occupée par le RMI, créé en 1988, transformé en RSA et géré aujourd’hui exclusivement par les conseils départementaux. Depuis le milieu des années 1990, le lien entre la progression des allocataires du RSA et le chômage non indemnisé est établi (Bouchoux, Houzel, Outin, 2008) : cette prestation sociale est, de fait, le dernier filet de sécurité du régime d’indemnisation du chômage. Actuellement, près d’un allocataire de ce minima social sur deux est inscrit comme demandeur d’emploi à Pôle emploi et bénéficie donc d’une indemnité ne relevant pas directement des institutions du marché du travail (régimes d’assurance-chômage et de solidarité). La prise en charge du revenu de remplacement est donc fortement inégale, selon que les chômeurs relèvent des partenaires sociaux, de l’État ou des départements, car d’un financeur à l’autre les allocations versées sont loin d’être identiques. En outre, ce système indemnitaire, éclaté, ne fait l’objet d’aucune régulation conjointe par l’ensemble des acteurs concernés. D’où, comme par le passé, des effets de vase communicant dommageables pour les demandeurs d’emploi, quand l’État décide de reporter sur les départements les conséquences du durcissement des conditions d’indemnisation des chômeurs décidé unilatéralement par l’Unedic (Tuchszirer, 2008).

Renforcer la place de l’État, mais pour quoi faire ?

Que penser du périmètre des négociations défini par le document d’orientation que le gouvernement a adressé aux partenaires sociaux ? Ce n’est pas la première fois dans l’histoire du paritarisme que l’État s’immisce dans l’organisation de l’assurance-chômage. À cet égard, c’est moins la présence de l’État que la place effective qu’il veut prendre qui suscite des interrogations. Pour l’heure, le document reste assez silencieux sur le sujet, qui constitue de fait un angle mort de la réforme prévue. Seule l’introduction de la CSG en lieu et place des cotisations salariales est mise en avant pour justifier la place renforcée de l’État dans le régime indemnitaire. Pourtant la responsabilité de l’État est engagée, et cela de longue date, dans le système indemnitaire des chômeurs au titre du régime de solidarité qu’il gère.

Là où la réforme se limite à l’assurance-chômage, il aurait fallu remettre à plat le système d’indemnisation des chômeurs dans son ensemble. Jusqu’en 2008 du reste, les partenaires sociaux gestionnaires de l’Unedic réclamaient une telle refonte du cadre indemnitaire, pour repenser conjointement l’évolution des régimes d’assurance-chômage et de solidarité. En tant qu’acteur du système d’indemnisation des chômeurs, l’État ne peut pas se poser uniquement en régulateur de ce dispositif de protection sociale. Il en est un des rouages.

Dans la négociation qui s’ouvre, la situation des jeunes pourrait faire l’objet d’une attention particulière en la matière. Rappelons en effet que l’Unedic n’assure qu’une faible couverture indemnitaire aux jeunes qui ne sont pas encore pleinement insérés sur le marché du travail et que l’État de son côté a supprimé, dans le cadre du régime public, l’allocation d’insertion qui leur était réservée jusqu’en 1992. Ce sont donc les contrats aidés de la politique de l’emploi (emplois d’avenir, garantie jeunes) qui permettent de délivrer un revenu salarial aux jeunes dont l’insertion sur le marché du travail est difficile. L’annonce de la forte réduction du budget alloué à ces contrats aidés par le gouvernement risque de rendre encore plus délicate la situation financière de certains jeunes et devrait remettre à l’ordre du jour la question de leur accès à une allocation chômage, que ce soit dans le cadre du régime paritaire ou du régime public. Voilà en tout cas un enjeu qui pourrait justifier un rapprochement plus étroit entre les partenaires sociaux et l’État pour élargir le périmètre des actifs sans travail qu’il convient de protéger contre le risque de chômage. Mais la négociation qui s’ouvre ne s’engage pas dans cette voie. Les interventions de l’État semblent pour l’heure se concentrer sur les sanctions qu’il convient d’imposer aux chômeurs suspectés de ne pas rechercher activement un emploi. C’est pourtant là un enjeu bien mineur face à la question du rôle que l’État pourrait jouer, avec l’Unedic, pour sécuriser les revenus et les parcours professionnels.

Plus d’ambition

Depuis sa création, l’Unedic a eu du mal à honorer la mission de service public qu’elle s’était pourtant assignée : créer un régime obligatoire de protection sociale contre le risque du chômage, pour sécuriser le revenu et les transitions professionnelles. Que l’État aujourd’hui justifie de fiscaliser une partie du financement de l’Unedic au nom de la protection des actifs indépendants et de l’universalisation de l’assurance-chômage peut s’entendre, compte tenu des transformations du marché du travail, mais «  l’universalité  » ici invoquée est trompeuse.

Le débat qui s’engage actuellement sur la question de savoir quelle forme de travail indépendant il conviendrait d’indemniser (auto entrepreneurs, exploitants agricoles, travailleurs indépendants classiques, travailleurs des plateformes, etc.) nous éloigne en effet sensiblement de la perspective d’une couverture universelle du risque de chômage. De surcroît, l’Unedic n’est jamais parvenu à indemniser massivement les demandeurs d’emploi qui relevaient de sa responsabilité, c’est-à-dire les salariés privés d’emploi. Depuis le milieu des années 1980, au gré des ajustements budgétaires voulus par les réformes successives, leur couverture indemnitaire s’est tendanciellement dégradée. La crise de 2008 a momentanément mis un terme à cette érosion, l’Unedic acceptant de «  laisser filer les déficits  » pour amortir l’impact du ralentissement de l’économie sur le chômage et la pauvreté. En 2009, près de 60 % des demandeurs d’emploi sont indemnisables par le régime d’assurance-chômage. Mais dès 2010, la tendance est de nouveau à la baisse. D’après les données fournies par le Ministère du Travail, en septembre 2014, seuls 51 % des demandeurs d’emploi avaient un droit ouvert auprès de l’assurance-chômage et c’est donc près d’un demandeur d’emploi sur deux qui ne dispose d’aucune couverture d’assurance-chômage. 10 % d’entre eux sont indemnisables par le régime public versant l’ASS, mais au total, près de 40 % des demandeurs d’emploi ne bénéficient aujourd’hui d’aucune allocation chômage. Parmi eux, certaines catégories d’actifs sont plus représentées que d’autres, comme les jeunes et les moins qualifiés, dont le taux de chômage est élevé (Zaiem, 2016).

La qualité de la couverture indemnitaire peut également s’apprécier au regard de la protection effective qu’elle offre du point de vue du revenu de remplacement. Les chiffres parlent d’eux-mêmes : en 2014, l’allocation mensuelle moyenne versée aux chômeurs était de 1029 euros et elle était même inférieure à 629 euros pour un quart des indemnisés.

C’est en définitive à l’aune de cette réalité qu’il convient d’apprécier la contribution effective de l’assurance-chômage à la sécurisation des parcours professionnels. Celle-ci s’écarte quelque peu des préconisations du modèle danois de flexisécurité que les pouvoirs publics prennent pour référence.

La libéralisation du marché du travail danois s’est accompagnée d’une politique volontariste en matière de sécurisation du revenu et le régime d’assurance-chômage en constitue la pièce maîtresse. L’importance du revenu de remplacement délivré aux demandeurs d’emploi permet aux actifs, y compris indépendants, de prendre le risque de changer d’emploi, d’accéder à une formation et de contribuer ainsi à la construction d’un marché du travail plus fluide. Le régime universel repose sur des caisses d’assurance-chômage administrées par les syndicats, mais dont le financement est en grande partie assuré par l’État. Près de 80 % des actifs danois sont ainsi couverts par le régime d’assurance-chômage et le niveau du revenu indemnitaire reste bien plus élevé qu’en France. Le taux de remplacement net demeure du reste l’un des plus élevés d’Europe et les demandeurs d’emploi perçoivent des allocations chômage avoisinant les 2250 euros par mois. L’effort pour augmenter le taux indemnitaire se double d’une étroite coopération entre les institutions du marché du travail. L’assurance-chômage, le service public de l’emploi, la formation et l’apprentissage font système pour organiser la «  sécurité des ailes  », qui vise à accroitre l’employabilité des salariés et à favoriser leur mobilité professionnelle sur le marché du travail (Jorgensen, 2013). C’est l’ensemble de cette architecture qui permet d’expliquer à la fois la flexibilité du marché du travail danois, l’importance du taux de rotation des emplois et le fort sentiment de sécurité qu’expriment les Danois quant à leurs perspectives professionnelles. C’est ce système qui nous fait aujourd’hui défaut.

Telle est donc la tâche encore considérable qu’il reste à accomplir en France : rapprocher les institutions de l’emploi et de la formation, les doter de moyens suffisants pour outiller à la fois le marché du travail et les actifs et tendre vers le plein emploi. La concertation avec les partenaires sociaux pour penser conjointement la réforme de l’assurance-chômage, de la formation professionnelle et de l’apprentissage va sans doute dans le sens d’une approche plus coordonnée «  à la danoise  », à la condition toutefois d’engager des discussions sur le régime public d’indemnisation chômage et d’inscrire la réforme de l’assurance-chômage dans un cadre budgétaire propice au renforcement de la protection sociale des actifs. Les questions relatives aux modalités de gouvernance et de financement du système indemnitaire, les débats sur le tripartisme et le maintien d’un principe de contributivité pour l’assurance-chômage, sont secondaires au regard de ces enjeux. Les réponses à y apporter devraient dépendre de l’ampleur de la protection du risque de chômage que les pouvoirs publics et les partenaires sociaux conviendront d’assurer et de la place qu’ils entendent occuper dans la régulation d’un marché du travail toujours marqué, en France, par la précarité et l’insécurité de l’emploi.