Un peuple calédonien ?

Le référendum d’autodétermination en Nouvelle-Calédonie

2018 est une date historique pour la Nouvelle-Calédonie. Conformément à l’accord politique de 1998 signé entre les indépendantistes du Front de Libération Kanak et Socialiste, le parti loyaliste de l’époque et l’État français, un référendum d’autodétermination aura lieu le 4 novembre dans ce Pays d’Outremer français du Pacifique doté d’un gouvernement et d’un congrès votant des « lois de pays ». L’histoire de cet archipel océanien devenu colonie française au milieu du XIX^e siècle est marquée par un peuplement d’abord pénal (les descendants de bagnards), puis par une colonisation libre accompagnée d’un cantonnement de la population kanake autochtone dans des réserves. Après la fin du régime de l’Indigénat en 1946 et l’institution de la libre circulation, les Kanaks sont passés du statut juridique de sujets de l’Empire à celui de citoyens, mais sans pouvoir accéder pleinement aux leviers politiques et économiques du territoire. Leurs luttes pour l’indépendance débutent au cours des années 1970. La sortie par référendum, le 4 novembre prochain, de l’Accord de Nouméa (1998) fait figure d’aboutissement de ce combat, dont une série d’accords politiques depuis 1983 marque les jalons. Le référendum de 2018 portera explicitement sur trois aspects de l’accession à la souveraineté : l’accès au statut international de pleine responsabilité, le transfert des compétences régaliennes — qui suivrait les autres transferts effectués depuis 20 ans —, et la transformation de la citoyenneté néo-calédonienne en nationalité.

L’Accord de Nouméa, texte intégré dans son intégralité au Titre XIII de la Constitution française, a créé de manière inédite une citoyenneté calédonienne destinée à préparer la possibilité d’une conversion en nationalité. La notion a été admise tant par le Conseil constitutionnel que par la Cour européenne des Droits de l’Homme en vertu du caractère transitoire de l’accord de 1998. L’idée s’enracine dans le projet de référendum national de souveraineté, pour les seuls néo-Calédoniens, qui devait se tenir, selon les Accords de Matignon-Oudinot, 10 ans après leur signature, en 1998. L’Accord de Nouméa est finalement venu prolonger ceux de Matignon-Oudinot sans que ce vote ait lieu. Dans cette ancienne colonie de peuplement devenue très autonome qui compte autour de 269 000 habitants, l’enjeu principal est toutefois pour les Kanaks de parvenir à faire admettre l’existence d’un peuple calédonien à partir de cette citoyenneté — qui entérine au passage l’idée, chère aux indépendantistes, d’un peuple qui s’étendrait au delà des seuls colonisés. Le référendum d’autodétermination qui va avoir lieu est l’occasion de mettre à plat les positions divergentes qui s’expriment à ce sujet en commençant par rappeler les difficultés de la tenue de ce scrutin dans un contexte démographique défavorable à ceux qui aspirent potentiellement au recouvrement de leur souveraineté.

Les indépendantistes fragilisés

Lors du dernier recensement de 2014, 39 % de la population déclarait appartenir à la « communauté kanake », 27 % à la « communauté européenne » et 8 % se disaient Wallisiens et Futuniens. La population concernée par le vote dépasse la seule population colonisée. La composition de la liste référendaire (LESC, liste électorale spéciale pour la consultation) qui a été décidée en 1998 et validée par le Comité des droits de l’Homme des Nations-Unies inclut en effet tous les natifs de l’archipel et, parmi les non-natifs, ceux qui ont pu participer au vote de ratification de l’Accord de Nouméa (âgés de 18 ans à cette date) ou qui peuvent prétendre à une présence dans le pays depuis 1994. Après plus d’une année de débats relatifs aux modalités d’inscription sur la liste spéciale initiée par un collectif indépendantiste créé pour l’occasion en 2016 (le RIN, Rassemblement indépendantiste et nationaliste, toujours insatisfait à ce jour), la LESC a vu augmenter son effectif de moins de 10 %. 7000 Kanaks qui ne figuraient pas sur la liste générale y ont été inscrits automatiquement afin de figurer sur la liste référendaire. Les loyalistes ont alors réclamé l’ajout de natifs non inscrits présents en continu sur le territoire depuis 3 ans. Après la clôture des inscriptions en juin, les services concernés estiment que 169 000 inscrits pourraient aller voter au lieu des 158 000 personnes recensées avant cette bataille. Parmi ceux-ci, on compte environ 77 000 personnes de statut coutumier et environ 92 000 de statut civil commun.

Ces récentes revendications montrent bien les difficultés du vote d’autodétermination en contexte pluriethnique. On est très loin cependant de la situation du précédent référendum organisé en 1987 par le Président Mitterrand et son Premier ministre Chirac dans le sillage du projet d’indépendance-association proposé par l’État et refusé par le FLNKS (Front de Libération Kanak et Socialiste). Sur la base de l’article 53 de la Constitution relatif à l’autodétermination des populations d’Outremer, ce scrutin était ouvert à toutes les personnes habitant depuis seulement 3 ans sur le territoire calédonien. D’autre part, ce référendum s’était tenu dans un moment de fortes tensions ethniques, marquées par des assassinats politiques. Après avoir réclamé en vain que seuls les Kanaks aient le droit de voter, les indépendantistes appelèrent au boycott des urnes, tant le verdict ne pouvait qu’être en leur défaveur. De fait, sur les 59 % des inscrits qui se rendirent aux urnes, 98 % se prononcèrent pour le maintien au sein de la République française — et les conflits reprirent de plus belle.

Tout autre est donc le contexte dans lequel intervient le référendum de sortie de l’Accord de Nouméa. Le « pays » est apaisé depuis les Accords de Matignon-Oudinot de 1988, le rapprochement recherché entre les communautés et le transfert progressif de compétences et de dispositifs de développement, suivi et discuté annuellement par les représentants des partis et les élus. La France a donc inventé ici une voie de décolonisation originale. Sans renoncer à un instrument de validation populaire destiné à assurer la légitimité de l’éventuelle reconnaissance internationale d’un nouveau pays, elle a pris le temps d’accompagner le pays vers son émancipation.

Mais à ce jour, hormis les 4 partis qui forment actuellement le FLNKS (UC, Palika, UPM et les Wallisiens et Futuniens du RDO), aucune des autres composantes du paysage politique ne s’est ralliée à l’idée de l’indépendance et à celle de la création de Kanaky–Nouvelle-Calédonie. Le pari initial des indépendantistes d’amener peu à peu les Calédoniens à eux, en faisant la démonstration de leur capacité à gérer les Provinces et à s’investir dans l’industrie du nickel, à travers le contrôle de la Société Minière du Pacifique Sud (SMSP), s’avère, 20 ans après la signature de l’Accord, toujours aussi risqué. Au vu des forces en présence, l’issue du référendum de 2018 est non seulement incertaine pour les Kanaks, mais pourrait aussi ne pas convenir aux autres parties de la population.

Penser le peuple calédonien ?

Or, comme le souligne le politiste Jean Laponce, le principal enjeu des référendums de souveraineté, c’est de parvenir à satisfaire ceux qui expriment légitimement leur droit à l’autodétermination sans pénaliser la portion de la population qui ne demande pas son recouvrement. Toute la question est de savoir quoi faire pour y parvenir. Généralement, il s’agit de redéfinir les frontières géographiques ou celles des peuples. Dans l’archipel du Pacifique, très loin de la Métropole à laquelle les loyalistes souhaitent rester rattachés, l’optique d’une partition n’a guère de sens. Elle a un temps pu être envisagée, à partir d’une répartition ethnique du peuplement des trois Provinces crées en 1988 (70 % de Kanaks en Province Nord et 95 % dans les Iles), mais plus d’un quart la population de la Province Sud est kanake et deux Calédoniens sur trois, dont 40 % de la population kanake, résident désormais dans le grand Nouméa. L’exigence du référendum calédonien pousse bien plutôt à interroger la notion et les frontières d’un « peuple calédonien », entre appartenance à la nation française et création d’une nouvelle nation à partir de la citoyenneté calédonienne actée dans l’accord de Nouméa.

C’est le corps électoral provincial (distinct des corps électoraux général et référendaire) ainsi qu’un accès privilégié à l’emploi des Calédoniens inscrit dans une « loi de pays » qui sont venus poser les fondements juridiques de la citoyenneté calédonienne. Si la liste générale permet à chaque citoyen français en âge de voter de se prononcer aux élections municipales, aux législatives et aux présidentielles, la liste des provinciales est réservée aux natifs et à tous ceux qui peuvent justifier de 10 ans de résidence en 1998. Pour les indépendantistes, le peuple de Kanaky–Nouvelle-Calédonie doit naître des contours de cette citoyenneté. Le projet de société du FLNKS divulgué l’an passé insiste sur le caractère pluriculturel de cette nation. Il reprend, en le modernisant, l’idée de « peuple kanak pluriethnique » qui figurait dans le projet de Constitution déposé à l’ONU en octobre 1987. Être Kanak revenait simplement à accepter l’indépendance du territoire. Cette démarche inclusive prolonge l’acceptation officielle des descendants de colons par les Kanaks, en 1983 lors de la Table-Ronde de Nainville-les-Roches, où le Front indépendantiste les désigne alors comme des « victimes de l’histoire » n’ayant pas choisi de vivre si loin de la Métropole. Les Accords de Matignon puis celui de Nouméa sont venus renforcer l’idée d’une « communauté de destin » tout en effaçant cette appellation jugée négative par les loyalistes.

Parmi les loyalistes en revanche, certains, comme les membres du Rassemblement-Les Républicains, refusent catégoriquement la notion même de peuple calédonien parce qu’elle semble impliquer l’existence d’un État souverain. D’autres, comme les partisans de Calédonie Ensemble dont les députés sont affiliés à l’UDI à l’Assemblée nationale, désireux de « continuer à s’émanciper au sein de la République », envisagent l’idée d’un peuple calédonien sous l’angle du renforcement des prérogatives citoyennes. Du côté de l’État, l’expression n’est plus non plus taboue ; le Premier ministre en a fait un emploi remarqué lors de son passage sur le Caillou en décembre 2017 qui se doit de reconnaître a minima la citoyenneté calédonienne. De son côté, le président Macron, en remettant le 5 mai 2018 au gouvernement local les actes de prise de possession de la Nouvelle-Calédonie, rappelle que les Calédoniens sont déjà largement responsables de leur destin.

Ceci n’équivaut toutefois pas à une prise de position en faveur de l’indépendance. Sur ce sujet, les lignes de clivages au sein du « pays » n’ont guère évolué en 20 ans ; les approches concernant la question des frontières et la composition de la communauté politique calédonienne pour l’après 2018 restent divergentes. C’est pourquoi, dès 2014, de nouvelles solutions institutionnelles ont été cherchées. Quatre scénarios de sortie de l’Accord de Nouméa ont été proposés : l’acquisition d’une souveraineté pleine et entière, le partenariat entre États souverains, une autonomie renforcée ou encore le maintien dans la situation actuelle. Cela n’a pas infléchi – contrairement à ce qui s’est passé en 1998 – la volonté du FKNKS d’organiser un référendum sur la souveraineté calédonienne. En revanche, cela a relancé la discussion sur le maintien d’un lien privilégié avec la France.

Perspectives de rapprochement à la veille du référendum

Depuis 2017 — et ceci s’est confirmé lors du congrès du FLNKS de février 2018 - 3 composantes du Front sur 4 se disent favorables à une « indépendance avec partenariat ». En vertu des clivages forts qui persistent entre les camps, cette inflexion de la revendication nationaliste dénote une volonté d’atténuer les crispations sans pour autant renoncer à l’aspiration première. Le partenariat ne remettrait pas en question la création d’un État souverain ni sa représentation internationale. Il ouvrirait simplement la possibilité pour les citoyens calédoniens d’obtenir la double nationalité et certains passe-droits. Cette configuration se démarque de la formule de l’association proposée au milieu des années 1980, et refusée alors par le Front. Le partenariat implique en effet l’égalité juridique des deux États, reliés par des accords de coopération renforcés tant dans leur intensité que dans leur durée (voire constitutionnalisés), mais entre lesquels des délégations de compétences resteraient possibles. Le rapport dit « Soucramanien » de 2014 proposait de penser la relation à venir de la Nouvelle-Calédonie et de la France sur le modèle des relations entre les États membres de l’Union européenne. En novembre 2017, au congrès de son parti, Calédonie ensemble, le député Philippe Gomès se disait pour sa part favorable à la construction d’une « souveraineté calédonienne » au sein de la République française sur le modèle de la relation entre le Québec et le Canada. Selon sa proposition, les compétences régaliennes seraient exercées conjointement entre le « pays » et l’État. D’autres sont farouchement opposés à un tel partage. Ces débats ne sont pas sans rappeler ceux du temps de l’Union puis de la Communauté française qui, entre le milieu des années 1940 et la fin des années 1950, proposèrent différentes formes d’emboitements de souveraineté entre les anciennes colonies et la Métropole.

Quoi qu’il en soit, la solution institutionnelle de l’autonomie étendue se rapproche de la proposition d’une indépendance avec partenariat : elle vient renforcer l’idée d’un peuple calédonien — sans aller toutefois jusqu’à accorder à ce dernier un siège à l’ONU. Pour concrétiser ce rapprochement, le FLNKS attend que Calédonie Ensemble réclame avec lui, auprès du président du Congrès (du Rassemblement-LR), le transfert des dernières compétences non régaliennes laissé en suspens. Pour l’heure, seuls les indépendantistes revendiquent que ce transfert, qui marquerait un pas supplémentaire vers la pleine souveraineté, ait lieu avant l’automne. Calédonie Ensemble y est officiellement opposé, comme les autres partis non indépendantistes, tout en n’ignorant pas que la difficile reconduction du chef de l’exécutif (issu de ses rangs) après plusieurs semaines de vacance du pouvoir, en décembre dernier, doit beaucoup au soutien du FLNKS.

À défaut de repenser les frontières du peuple, on voit surtout émerger, « pour le jour d’après », des propositions loyalistes concernant l’élargissement des possibilités d’acquisition de la citoyenneté calédonienne et des discussions, dans toutes les formations politiques, sur l’exercice concret de la citoyenneté tant sur le plan de la participation politique que de l’accès aux ressources économiques.

La citoyenneté civique et concrète en débat

Si le FN local martèle qu’il est contre l’existence même d’une citoyenneté calédonienne, les autres partis calédoniens loyalistes ne la remettent pas en question. Ils prennent toutefois position sur le retour à un corps électoral « glissant » plutôt que figé, arguant, selon la formule consacrée dans la loi organique de 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, d’« intérêts matériels et moraux » détenus de manière centrale en Nouvelle-Calédonie, à partir d’une durée de résidence de plus en plus courte. Les représentants kanaks expriment certaines craintes à propos d’un tel élargissement du corps électoral qui viendrait creuser encore le déséquilibre entre citoyens kanaks et non kanaks.

En janvier 2018, le président de l’UC, Daniel Goa, soutenait que

La restitution de l’identité kanake inscrite dans le préambule de l’Accord de Nouméa (était) la clé de voûte de la réussite de sa sortie.

Dans ces propos un peu obscurs, il faut entendre que, même en cas d’indépendance, la question de la redistribution des pouvoirs politiques et économiques continuera de se poser également. En effet, le rééquilibrage destiné à favoriser l’accès des Kanaks aux différentes ressources du « pays » qui a gouverné l’orientation des différents accords n’est pas parvenu à résorber toutes les inégalités. On constate un déséquilibre frappant en matière de formation initiale et secondaire. Quand bien même le niveau d’éducation a augmenté, la participation des Kanaks au marché du travail stagne et porte avant tout sur des postes peu qualifiés.

Par ailleurs, les loyalistes, majoritaires dans les institutions politiques au niveau du « pays » discutent d’une possible réaffectation, à cette échelle, de compétences dévolues aujourd’hui aux Provinces, venant ainsi menacer les équilibres trouvés il y a 20 ans pour favoriser la représentation politique kanake. Réinterprétant à leur manière le thème des inégalités, des voix loyalistes revendiquent encore une nouvelle clé de répartition budgétaire entre les Provinces. Partant du constat que 75 % des habitants de Nouvelle-Calédonie vivent désormais en Province Sud et que le Nord s’est développé avec l’usine de traitement de nickel, la collectivité du Sud devrait percevoir plus que les 49 % des recettes fiscales octroyées il y a 20 ans en vue du rééquilibrage en faveur des « Provinces kanakes ».

La répartition des pouvoirs entre Kanaks et non-Kanaks est une question que le référendum de souveraineté ne va pas résoudre à lui tout seul. L’État reste à ce jour un interlocuteur de poids pour les indépendantistes sur ce sujet. Il l’est également pour ceux qui, arguant des inégalités persistantes, ont repris à leur compte, depuis les années 2000, les revendications des « peuples autochtones » reconnus par l’ONU.

La voie autochtoniste

Aux yeux des partisans de l’autochtonie politique, le peuple de Kanaky–Nouvelle-Calédonie comprend un peuple kanak — au sens ethnique — qui coexiste avec les autres communautés présentes. Les autochtonistes s’accommoderaient d’ailleurs bien d’un maintien du peuple kanak dans la France. L’enjeu est en effet l’octroi d’une souveraineté interne supposée formaliser la reconnaissance de l’identité kanake. Cette proposition, qui entend fonder une sorte de nation à l’intérieur de la nation, est en phase avec un contexte international sensible à la reconnaissance de la diversité culturelle. Elle prend appui sur le postulat de l’existence d’une altérité forte, en l’occurrence ici sur une séparation nette des expériences de vie entre Kanaks et non-Kanaks, bien plus encore que sur le constat de discriminations criantes. Le sénat coutumier, qui est une assemblée consultative créée en 1998 pour réfléchir aux modalités de la prise en compte institutionnelle de la culture kanak, sert aujourd’hui de tribune à ce type de discours. D’anciens militants indépendantistes s’y sont investis pour dessiner un projet différentialiste inscrit dans une charte diffusée en 2014. Ils y proposent que les Kanaks soient gouvernés non plus par des institutions démocratiques, mais par des « chefs » et, au niveau du « pays », par des sénateurs coutumiers adoubés par ces autorités coutumières locales. Ce peuple kanak serait donc ici représenté non plus par des élus, mais par des personnalités politiques nommées en fonction de leur position statutaire (acquise autrefois par la force et/ou le soutien de l’administration coloniale). Actuellement, ce projet de société se traduit dans des revendications plus ciblées portant sur une participation des chefferies à la très médiatisée lutte contre la délinquance qui tend à stigmatiser les jeunes Kanaks « en perte de repères », ou encore par une demande de visibilité accrue au sein de l’organisme foncier de restitution des terres (ADRAF) dont le transfert est souhaité avant le référendum.

À défaut d’être nombreux, les partisans de l’autochtonie disposent de relais, essentiellement parmi les juristes (magistrats et universitaires), en mesure de diffuser leurs positions. Inspirée des thèses les plus essentialistes sur la culture et des débats sur les droits des groupes, leur « défense de l’identité » kanake, qui serait par nature collectiviste, prend des accents de guerre civilisationnelle. Elle se couple à une dénonciation des droits de l’homme — moins conspués parce qu’ils sont attachés au peuple colonisateur qui ne les a pas appliqués en ces lieux que parce qu’ils seraient « individualistes ». Nulle place n’est faite dans ces discours à la possible définition d’une identité kanake à d’autres échelles politiques que celles des chefferies et des clans et très peu de place à l’idée que d’autres identifications collectives font désormais sens pour les autochtones. Pourtant, si dès le début de son combat dans les années 1980, le FLNKS s’est écarté de l’idée d’un gouvernement des chefferies, ce n’est pas parce que ses élites politiques se seraient « acculturées », comme le prétendent certains juristes non-kanaks, mais bien parce que le pouvoir de police et de justice conféré aux chefs administratifs au temps de l’Indigénat, dans un contexte d’affaiblissement de leur ancienne autorité rituelle, ne répondait plus aux attentes d’une société en mutation.

La souveraineté interne comme alternative à l’indépendance ?

Le mouvement autochtone kanak révèle que des décennies de politiques différentialistes développées pendant l’Indigénat et poursuivies dans les années 1950 ont laissé des traces durables sur la construction de l’imaginaire politique kanak ; celles-ci suggèrent en retour que, au lieu de destins croisés et métissés, ce sont deux (ou plusieurs) peuples qui se juxtaposent en Nouvelle Calédonie. Ce n’est pas un hasard d’ailleurs si le sentiment d’appartenance commune peine à s’exprimer également dans les autres communautés. La fête de la citoyenneté instaurée en 1998 à la date de la prise de possession de l’archipel a connu jusqu’ici des succès inégaux. Pour autant, aux dernières élections législatives de juin 2017, les toutes nouvelles listes autochtonistes ont obtenu des scores dérisoires, autour de 1 % des suffrages exprimés. Très rares sont les Kanaks — pourtant tous attachés à leur culture — qui envisagent sérieusement l’hypothèse de l’octroi de droits séparés pour la sortie de l’Accord de Nouméa, si ce n’est par défaut, en cas de non-recouvrement de la souveraineté externe.

Le FLNKS, seul représentant des Kanaks dans les Accords, fort de l’organisation institutionnelle actuelle dans laquelle le sénat coutumier est consultatif, préfère même ne pas s’exprimer sur le projet autochtone. Sans doute de ce fait, l’État reste lui aussi muet. Dans le rapport Soucramanien, l’option de la souveraineté interne n’est pas mentionnée. Elle n’a pas non plus été explicitement ouverte dans l’Accord de Nouméa. En son préambule, lorsque ce dernier admet « le fait colonial » et « l’identité kanake bafouée », il entend « restituer » cette identité selon des modalités qui figurent dans le point I de l’Accord. Il s’agit de valoriser le patrimoine culturel kanak et de faire inscrire en droit des spécificités en matière familiales et foncières, en demandant à des « représentants de la coutume » (siégeant au sein du sénat coutumier ou au niveau inférieur des conseils coutumiers) de formuler des propositions applicables aux ressortissants du statut civil coutumier. Seuls les élus sont habilités ici à valider in fine ces propositions, qui devraient trouver place dans un droit calédonien rénové plutôt qu’être appliquées par « les coutumiers ». La définition ethnique du peuple kanak, qui permet de prôner une souveraineté interne, loin de prolonger la réflexion identitaire menée dans l’Accord de Nouméa comme il est souvent dit, en restreint bien plutôt les contours.

Pour autant, il faut rester attentif à la manière dont sera traité à l’avenir le projet différentialiste. Si l’option du « fédéralisme communautaire » préconisée par Laponce ne plaît pas aux élites politiques du « pays », elle jouit d’une aura dans certaines instances internationales qui ne permet pas de supposer qu’elle sera toujours écartée en cas d’échec de l’indépendance.