Lula, père des pauvres ?

En janvier 2003, lorsqu’il arrive à la tête de l’État brésilien, Lula fait face à des attentes aussi pressantes que contradictoires. Après deux mandats de Fernando Henrique Cardoso (1995-2003) essentiellement consacrés à la consolidation des indicateurs économiques et à la modernisation de l’appareil étatique, sa base électorale s’attend à ce qu’il inverse les priorités et s’attaque aux inégalités sociales du pays. Plus du tiers des Brésiliens vivent alors en situation de pauvreté, tandis que 10 % de la population concentre 46,9 % des richesses (PNUD, 2003). Nourris de promesses électorales – comme l’engagement à ce que tous les Brésiliens puissent bénéficier de trois repas quotidiens (projet Faim Zéro) – les espoirs d’un gouvernement « pour les pauvres » sont également chargés d’une forte dimension symbolique en raison de la trajectoire personnelle de Lula. Premier président issu des milieux défavorisés, il a été porté au pouvoir par le plus grand parti de gauche de l’Amérique latine : le Parti des travailleurs (PT). Son élection symbolise, dans l’imaginaire collectif, une irruption inédite des couches populaires à la tête de l’État. Mais, pour se faire élire, Lula s’est aussi engagé à maintenir les équilibres macro-économiques et les engagements financiers internationaux hérités de son prédécesseur. Si « l’espoir a vaincu la peur », les milieux d’affaires sont encore méfiants vis-à-vis du nouveau président, autrefois très virulent contre l’économie de marché. Ils exigent des garanties à court terme. Et Lula sait qu’en cas de confrontation directe, les élites politiques et économiques ont les moyens de le faire plier. Pris dans une structure politique pesante, il n’a pas les cartes en main pour réformer. Face à un Congrès fragmenté [1], la conquête de la présidence ne signifie pas un réel contrôle du pouvoir. C’est donc dans le compromis politique que Lula doit trouver l’équilibre entre les pressions économiques et les attentes sociales. Fort de ses expériences passées dans le syndicalisme, il fait du pragmatisme le principal pilier de ses actions gouvernementales. S’il déçoit nombre de militants, ce réformisme de conciliation ne surprend pas. Il avait même été publiquement assumé par Lula lors de la campagne électorale dans sa « Lettre au peuple brésilien » du 22 juin 2002.

Lors de son premier mandat (2003-2006), Lula met en pratique son principal engagement : « apprendre aux Brésiliens la patience ». Face à l’urgence sociale, l’heure n’est pas aux réformes de fond. Plutôt que d’opérer une rupture dans l’action sociale, le gouvernement réorganise, harmonise et réoriente plusieurs programmes de redistribution créés par Cardoso. La Bourse École, la Carte Alimentation, l’Aide au Gaz et la Bourse Alimentation sont ainsi fondues dans un programme unique : la Bourse Famille. À condition de scolariser leurs enfants et d’assurer leur suivi médical (notamment la vaccination), les familles les plus pauvres reçoivent entre 20 et 182 reais par mois (de 8 à 76 euros), selon leurs besoins et le nombre d’enfants. Ciblant les populations les plus nécessiteuses, ce programme de transferts conditionnés de revenus devient le fer de lance de l’action sociale de Lula. Peu coûteuse (0,4 % du PIB), la Bourse Famille bénéficie en 2006 à plus de 11 millions de familles, contre 3,6 millions en 2003. Ses effets politiques sont réels, faisant presque oublier que la réduction sensible de la pauvreté (26,9 % de la population en 2006) est également le fruit d’autres types de mesures, comme les réévaluations du salaire minimum (cf. infra), dans une conjoncture de croissance économique soutenue [2]. En octobre 2006, Lula est facilement réélu. Plusieurs analystes soulignent la forte corrélation entre la distribution de la Bourse Famille et le vote en faveur de Lula [3]. La réélection est même perçue comme un vote de reconnaissance personnelle envers le président, alors que le PT est empêtré dans des affaires de corruption (le scandale du Mensalão a éclaté en 2005). Pour son second mandat, Lula s’engage à donner une nouvelle impulsion à la politique sociale. Le temps est venu de récolter les fruits de la stabilité, annonce-t-il dans un élan d’enthousiasme.

Des avancées sociales incontestables

Fin 2010, à l’heure où s’achève son second mandat, Lula pavoise. Il semble avoir réussi son pari, du moins si l’on considère les indicateurs de pauvreté. La Bourse Famille est désormais perçue par plus de 12,6 millions de familles (soit un quart de la population). Autre programme de transferts sociaux, le minimum vieillesse (pour les personnes de plus de 65 ans) et invalidité a lui aussi été étendu. Plus de trois millions de personnes reçoivent un complément élevant leur revenu mensuel au niveau du salaire minimum. Elles n’étaient que 1,3 millions en 2002 avant l’arrivée de Lula au pouvoir. Par ailleurs, 12 millions d’emplois ont été créés dans l’économie formelle entre 2003 et 2010, soit en moyenne 1,5 million par an. Autant de personnes peuvent désormais faire valoir leurs droits de travailleurs et intégrer – ou réintégrer – les circuits de l’économie formelle. Surtout, les créations d’emplois se sont accompagnées d’une forte augmentation du salaire minimum. Alors qu’il n’était que de 87 euros en 2002 (200 reais), il est maintenant de 219 euros (510 reais). Au-delà des effets pour les salariés du secteur formel, cette hausse a conduit à une revalorisation mécanique du minimum vieillesse et des autres types de revenus indexés sur le salaire minimum, tout comme les retraites. La revalorisation du salaire minimum bénéficie ainsi indirectement à quelque 45 millions de personnes. Grâce à la maîtrise de l’inflation (6,6 % de moyenne annuelle entre 2003 et 2009), le salaire minimum permet aux Brésiliens d’acheter 2,3 paniers de biens, contre 1 à 1,5 en 2002. Le pouvoir d’achat n’avait pas été aussi élevé depuis 1979. Sous la double action de l’effet mécanique de la croissance [4] et de l’effet politique de la redistribution, un tiers des Brésiliens ont vu leurs revenus augmenter, consolidant ainsi leur intégration dans le marché intérieur de consommation. Le taux de pauvreté est maintenant tombé à 17,4 % de la population. Le nombre de familles disposant d’un revenu mensuel inférieur à 348 euros a chuté de 35 % par rapport à 2006. Pas moins de 25 millions d’individus sont sortis de la pauvreté pour rejoindre les classes moyennes. Pour la première fois dans son histoire, le Brésil est devenu un pays de classes moyennes. Celles-ci représentent 53,8 % de la population en 2009 (100 millions de personnes), contre 43 % en 2003. Mais, les niveaux de revenus sont très disparates derrière l’appellation de classe moyenne. Au Brésil, la population est classée selon cinq catégories de revenus (de A pour les plus aisés à E pour les plus pauvres).

Le niveau de revenu de la catégorie C – qui correspond, selon la terminologie brésilienne, aux classes moyennes – est compris entre 484 et 2084 euros, soit un écart de 1 à 4 entre le plancher et le plafond. La déconstruction des indicateurs incite donc à relativiser la « moyennisation » de la société brésilienne. Le bilan social de l’ère Lula n’en demeure pas moins impressionnant, quantitativement parlant. Ces chiffres semblent justifier à eux seuls l’insolente popularité de Lula après huit ans d’exercice du pouvoir (81% d’opinions favorables selon un sondage publié le 18 octobre 2010 par l’Institut Datafolha) et sa capacité à peser sur la décision électorale de 2010. Personne n’ose contester le rôle crucial du président sortant dans la victoire, presque assurée à quelques jours du second tour, de son « héritière » Dilma Rousseff.

La grande marque de l’ère Lula aura été un retour en force de l’interventionnisme étatique, avec une réorientation des politiques gouvernementales vers les populations déshéritées. Paradoxalement les choix de politique économique ont conforté l’accumulation croissante de capital par les élites économiques. Les ministres de l’Économie (Antonio Palocci, 2003-2006, Guido Mantega, 2006-2010) et le président de la Banque du Brésil (Henrique Meirelles, 2003-2010) ont poursuivi – et même approfondi – la politique économique orthodoxe de l’ère Cardoso. Ainsi, le contrôle de l’inflation s’est appuyé sur le maintien de taux d’intérêts très élevés (supérieurs à 10 %), faisant la richesse des investisseurs financiers nationaux (et internationaux). Les grandes entreprises de l’agro-business ont également pu bénéficier de politiques visant à stimuler les exportations de produits brésiliens. Si des millions de personnes ont vu leur revenu augmenter de quelques dizaines d’euros, plusieurs milliers de nantis en ont amassé des millions. Entre 2007 et 2008, le nombre de millionnaires est passé de 131 000 à 143 000 [5]. Lula confessa lui-même lors d’un discours prononcé dans l’État de Minas Gerais : « les riches sont ceux qui ont gagné le plus d’argent sous mon gouvernement » [6]. Ceci contribue à expliquer pourquoi Lula est tout aussi populaire dans les secteurs les plus aisés que chez les populations pauvres. Les 10 % les plus riches concentrent toujours 50 % des revenus. Entre 2001 et 2009, leurs revenus individuels ont même augmenté de 1,49 % en moyenne [7]. Cette tendance s’est toutefois inversée en 2008 et 2009, en raison de la crise économique internationale (une baisse de 7 % entre 2007 et 2008, puis de 8,7 % entre 2008 et 2009) [8]. Comme l’illustre le graphique ci-dessus, le Brésil compte également de plus en plus de riches. La part des catégories les plus aisées (A et B) est passée de 10,7 à 15,6 % entre 2003 et 2009.

Inertie inégalitaire et incapacité à engager des réformes de fond

Incontestablement, les orientations politiques choisies par Lula ont permis de réduire la pauvreté. Mais elles n’ont nullement remis en cause les structures inégalitaires de la société. Paradoxalement, le bilan social de Lula se caractérise par une étonnante inertie inégalitaire. Sur ce point, sa politique sociale peut être considérée comme insuffisante. C’est pourtant à ce niveau qu’il était le plus attendu. Si le gouvernement a pu s’appuyer sur un très bon bilan économique pour amplifier les programmes redistributifs, son action dans le domaine social a pâti d’une incapacité à mettre en place des réformes politiques de grande ampleur. Elle porte les stigmates du grand écart auquel Lula a dû se livrer pour gouverner la conciliation.

Ainsi, le projet d’une réforme agraire ambitieuse a été abandonné, car jugé incompatible avec les objectifs de développement agro-exportateur. Pour éviter une confrontation avec le puissant groupe ruraliste du Congrès, la distribution de terres défrichées sur les fronts pionniers a été préférée à une redistribution par parcellement de grandes propriétés. C’est une solution de court terme qui n’affecte en rien les inégalités sociales et régionales. Autre exemple, la réforme fiscale, qui devait permettre de rendre la charge des impôts moins inégalitaire, n’a pas été réalisée. La pression fiscale est importante au Brésil (36,5 % du PIB) par rapport aux autres États d’Amérique latine (moyenne de 18,7 %) [9] ; en outre, elle touche proportionnellement davantage les couches défavorisées que les populations aisées. Cela est dû, notamment, au poids des impôts indirects sur les produits de consommation courante (deux tiers du total) par rapport aux impôts dits progressifs (impôts sur le revenu et la propriété, qui représentent un tiers du total). Par ailleurs, plusieurs types d’exonérations décidées sous la présidence Cardoso viennent alléger la charge fiscale des catégories les plus aisées [10]. Le gouvernement Lula n’a pas assumé le coût politique d’une telle réforme, qui nécessitait de construire une majorité qualifiée pour enclencher une révision constitutionnelle. Faute de mieux, un faible relèvement de la tranche supérieure de l’impôt sur le revenu a été adopté en 2004 (de 25 % à 27,5 %). Les exemples de réformes excessivement timides pourraient s’accumuler : réforme électorale (financement, alliances), réforme de l’État, réforme de la sécurité sociale et de la santé, réforme de l’éducation, etc. Autant de limites qui privent les politiques de redistribution d’un socle structurant.

Malgré tout, depuis le début des années 2000, la réduction des inégalités est lente mais constante. De 0,59 en 2003, le coefficient de Gini – instrument de mesure des inégalités de revenus – est descendu à 0,54 en 2006, puis à 0,521 en 2008 et enfin à 0,518 en 2009 [11]. Cependant, le Brésil reste l’un des dix pays les plus inégalitaires au monde. De plus, comme l’a bien montré Pierre Salama, les programmes sociaux n’ont joué qu’un rôle modeste dans la réduction des inégalités. S’ils contribuent à diminuer le niveau de pauvreté, les transferts sociaux n’ont qu’un impact marginal sur celles-ci : « l’écart entre les coefficients de Gini avant et après redistribution n’est que de deux centièmes au Brésil, alors qu’il est de quinze centièmes en Europe (0,46 à 0,31) » [12]. Dans les faits, l’impact des transferts sociaux dans la lutte contre la pauvreté et contre les inégalités est modeste. D’après une enquête menée par l’économiste brésilienne Sônia Rocha, même si les programmes sociaux ciblés ont permis d’atténuer l’ampleur de la pauvreté, ils n’ont permis qu’une réduction du nombre de pauvres de 6,4 % au Brésil [13].

Lula et la dette sociale du Brésil

Le bilan social de Lula a un arrière-goût aigre-doux. Si les avancées sont indéniables, le manque de réformes de fond génère frustration et inquiétudes. Pour comprendre ces limites, il convient de replacer le bilan de Lula dans un cadre historique et institutionnel plus large. Huit années (et même seize si l’on considère les années Cardoso) ne suffisent pas à bouleverser des structures et mentalités inégalitaires consolidées cinq siècles durant. Comme l’a précisé Alain Rouquié, « au Brésil, la carte de la pauvreté ne relève pas tant de la géographie que de l’histoire » [14]. Or, l’histoire du Brésil est marquée par la continuité. Dès 1955, Roger Bastide insistait sur le rythme particulier des mutations brésiliennes (sociales, économiques et politiques) :

Le vieux est dans le neuf, l’ancienne structure politique dans les nouveaux partis urbains et dans la dictature comme dans le régime constitutionnel. (…) Et réciproquement le nouveau est dans le vieux. L’usine continue la plantation, la machine est guidée par des mains folkloriques et le crucifix du couloir prolonge la chapelle du moulin archaïque. Tandis que la plantation moderne est en germe dans la vieille fazenda comme la spéculation boursière dans le jeu de loterie. Bouture de l’avenir mais sur le passé. Griserie de la vitesse, mais avec de bons freins. [15]

L’histoire du Brésil se caractérise par les compromis et la souplesse, et cela même dans les moments interprétés a posteriori comme des ruptures (comme l’abolition de l’esclavage, dont la dernière étape, qui eut lieu en 1888, figea les structures inégalitaires en négligeant l’insertion sociale des anciens esclaves). La transformation du Brésil contemporain est graduelle, contrôlée par ses élites et jamais vierge de contradictions. Ce fut le cas dans les années 1980 lors de la transition pactée à la démocratie [16], dont les principaux acteurs encore en vie occupent toujours les devants et les coulisses de la scène électorale. Lula non plus n’est pas exempt de contradictions. Son apprentissage du pouvoir l’a conduit à s’adapter au système en place – qu’il avait pourtant longtemps dénoncé – et à s’allier avec ses ennemis d’hier, privilégiant le pragmatisme à l’affrontement. « Le vieux est dans le neuf », dit justement Bastide. La politique souple de Lula repose sur une conciliation des contraires, renforcée par son habileté de négociateur. Si gouverner le Brésil est bien, comme l’insinuait Bastide, gérer la simultanéité des contraires, Lula aura certainement été le plus fin dirigeant de l’histoire nationale. Et son action sociale en aura été l’une des œuvres les plus abouties.

Après Lula. Construction des attentes et risques de frustration

Dilma Rousseff propose de poursuivre les actions engagées par Lula, dont elle est le bras droit depuis 2005 (en qualité de coordinatrice du gouvernement). Elle devra répondre aux attentes grandissantes des populations déshéritées et nouvellement « moyennisées », sans se mettre à dos les élites – notamment agro-exportatrices – sur lesquelles s’appuie l’essentiel du développement économique. Saura-t-elle jouer des mêmes talents d’équilibrisme que Lula pour prolonger cette surprenante réconciliation des contraires ? Saura-t-elle pérenniser l’équation d’enrichissement multisectoriel ? Une double pression conjoncturelle pèsera sur ses épaules dès les mois qui suivront sa prise de pouvoir, en janvier 2011. La première peut être qualifiée de naturelle, dans le sens où elle est liée au bilan socio-économique de l’ère Lula. Si l’on en croit le paradoxe énoncé par Tocqueville, l’insatisfaction et la frustration de la population tendent à s’accroître lorsque les conditions de vie de chacun s’améliorent. Les politiques redistributives mises en œuvre ont suscité de nouvelles dépendances envers les structures étatiques. La future présidente aura-t-elle les moyens de répondre à l’intensification des demandes ? Saura-t-elle absorber ou contenir d’éventuelles manifestations d’insatisfaction en cas de récession conjoncturelle, voire de crise ? La seconde pression a été artificiellement (et peut-être imprudemment) entretenue par Lula lui-même et par l’équipe de campagne de Dilma Rousseff. Début 2010, Dilma Rousseff était encore peu connue de l’opinion publique. Pour faire bénéficier de sa popularité à la candidate du PT, Lula a mis en place une habile mais dangereuse stratégie de rapprochement d’images, qui lui a d’ailleurs coûté plusieurs milliers d’euros d’amende pour propagande électorale anticipée. Dilma Rousseff a d’abord été personnellement associée aux principales avancées économiques et sociales du second mandat de Lula : programme d’accélération de la croissance (PAC) [17] ; programmes « Lumière pour Tous » et « Ma maison, ma vie » etc. Après l’avoir publiquement présentée comme la « mère du Brésil » moderne [18], Lula s’est affiché publiquement aux côtés de Dilma Rousseff. Il est apparu dans la plupart des meetings de campagne et a employé une rhétorique de fusion, expliquant aux électeurs que « Dilma, c’est Lula ». Si cette stratégie lui a permis d’imposer sa candidate, elle a également conduit à une inflation des attentes populaires envers la future dirigeante. Les Brésiliens qui s’identifient à Lula ont placé une confiance presque aveugle en Dilma Rousseff.

La construction des attentes a pris une dimension particulièrement importante au niveau social. Pour y répondre, Dilma Rousseff devra faire fructifier le bilan de Lula. De quelles marges disposera-t-elle pour introduire une valeur sociale ajoutée ? À première vue, la succession présidentielle s’annonce fluide. Les indicateurs économiques sont au vert, confortant la dynamique d’intégration sociale dans une spirale vertueuse de développement. Pourtant, l’équilibre est fragile. Si le Brésil a fait preuve, lors de la crise mondiale de 2008-2009, d’une inédite résistance aux facteurs exogènes de déstabilisation, les risques de surchauffe économique ne doivent pas être sous-estimés. Or, les acquis sociaux de l’ère Lula sont très dépendants des fluctuations économiques. Lula ne s’est pas attaqué aux racines des déséquilibres sociaux. Il a proposé des palliatifs, certes efficaces à courte échéance, mais dont la viabilité à plus long terme est incertaine.