Droit social : anatomie des quelques réformes en cours ou à venir

La dernière livraison de Droit social présente un intérêt remarquable pour tous ceux qui souhaitent suivre les enjeux et les implications des réformes et des projets de réforme de l’actuel gouvernement dans le domaine social. La revue propose ainsi, entre autres contributions, trois articles éclairants, l’un sur la loi du 21 août 2007 relative à la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs, l’autre sur la mise en place de l’expérimentation du Revenu de Solidarité active par le Haut Commissaire aux solidarité actives Martin Hirsch, et le troisième enfin sur le projet d’allocation au premier enfant avancé par Nicolas Sarkozy lors de la récente campagne présidentielle.

Le premier article (« A propos d’une modeste loi censée assurer "la continuité des services publics dans les transports terrestres réguliers de voyageurs" ») est signé de Jean-Emmanuel Ray qui souligne la « modestie » d’une loi censée assurer la continuité du service public dans les transports en cas de conflits sociaux. Ce texte ne garantit finalement aucune continuité du service public. L’auteur insiste en premier lieu sur l’opportunité de l’intervention d’une loi-cadre, rendue nécessaire par une banalisation des dépôts de préavis par ailleurs trop courts pour procéder à une véritable négociation. Le processus de refroidissement « à l’italienne » prévu par loi, s’inspirant sur ce point du rapport Mandelkern [1] de 2004, prévoit un premier accord visant la prévention des conflits en amont du préavis (il s’agit d’encourager le dialogue social pour fixer les dispositions relatives à l’organisation d’une telle négociation) et un second accord destiné à assurer la prévisibilité – et non pas la continuité, relève Jean-Emamnuel Ray – du service. En revanche, alors que la disposition relative à l’organisation d’une consultation à bulletin secret prévue au-delà de huit jours de conflit a alimenté beaucoup de critiques et fait craindre une entrave déloyale au droit de grève, Jean-Emmanuel Ray souligne la rareté de ce type de conflits longs aujourd’hui et les conséquences in fine relativement neutres d’un tel vote. Plutôt qu’une remise en cause du droit de grève, c’est plutôt un instrument supplémentaire de négociation que permet la possibilité d’un tel référendum : sa simple demande révèlera le rapport de force. Selon lui, l’organisation de cette consultation pourra constituer une opportunité pour l’employeur de délégitimer le mouvement en cours ou à un leader du mouvement de trouver une porte de sortie honorable. C’est ici la mise en pratique de l’imbrication individuel/collectif dans le droit des conflits du travail, à travers un véritable droit d’opposition des salariés concernés – car ce ne sont pas forcément tout le personnel ou les seuls grévistes qui sont amenés à se prononcer – à un mouvement. La pratique du vote secret aura concrètement un effet désincitatif sur la durée des grèves minoritaires : par peur de se voir massivement désavoué, le syndicat voudra mettre fin au mouvement avant le cap fatidique des huit jours. Même si l’issue du scrutin n’emporte aucune conséquence légale sur la poursuite ou non du conflit, on imagine mal un syndicat désavoué par les urnes décider de poursuivre le mouvement. L’auteur enfin, soulignant que la loi accompagne une véritable évolution des mentalités (aussi bien des agents que des usagers – devenus « clients »), affiche néanmoins son scepticisme sur l’effectivité réelle d’une telle loi. Qu’adviendra-t-il de l’obligation de négocier en amont du préavis en cas de préavis illimités ou reconductibles ? Comment prendre en compte l’extrême fragilité du processus ? Et ce qu’il appelle « l’exercice créatif du droit de retrait » permettant de se soustraire à ces nouvelles règles ?

Le second article (« Revenu de solidarité active : les ambiguïtés »), signé de Jean Gadrey, s’attaque [2] aux ambiguïtés du revenu de solidarité active (RSA). Ce n’est pas en tant que juriste – il le précise d’emblée –, mais en tant que socio-économiste qu’il se propose d’évaluer les enjeux et ambiguïtés du dispositif au regard de ses objectifs affichés. Il souligne principalement trois aspects fondamentaux. La mise en place du RSA et son expérimentation s’inscrivent dans le contexte général d’une approche de la pauvreté et du chômage à travers les phénomènes de « trappes à inactivité » qui aboutit à une théorie du choix rationnel en faveur d’un chômage volontaire. Même si l’auteur du projet n’adhère sûrement pas à cette vision d’un chômage choisi, la philosophie ambiante de la remise au travail comme seul remède à la pauvreté risque de prendre le pas sur l’objectif de lutte contre la pauvreté et d’opposer deux types de pauvres en ne touchant qu’une faible part des 7 millions de personnes concernées. Que fera-t-on pour la plus grande partie de ce public ? Et n’y a-t-il pas fort à parier qu’il sera vite impensable de relever les minima sociaux, sauf à diminuer l’efficacité du dispositif promu par Martin Hirsch pour la minorité qu’il touche ?

Jean Gadrey insiste également sur les différences entre les ambitions originelles du projet de RSA présenté dans le rapport de 2005 [3]et les objectifs du texte de 2007. L’ambiguïté centrale du dispositif réside dans la volonté de lutter contre la pauvreté en général en se focalisant sur l’accès à n’importe quel emploi par des incitations monétaires. Le rapport de 2005, qui insistait sur l’accès à un revenu décent via une approche multidimensionnelle de la pauvreté, a rapidement laissé place à l’objectif unique de l’accès à un emploi. Plus grave, en instaurant seulement un revenu garanti supérieur aux ressources actuelles, le dispositif de 2007 abandonne la référence à la pauvreté salariale. En effet en 2005, le rapport Hirsch était centré sur l’idée d’une allocation prenant en compte la notion de salarié pauvre. Un enjeu considérable était couvert par cette notion de pauvreté salariale. Mais un enjeu complexe aussi : en effet, l’incitation à la reprise d’emploi s’adresse à des individus alors que la définition de la pauvreté concerne les ménages. Jean Gadrey remarque qu’un salarié peut gagner nettement plus que le SMIC à temps plein et faire partie de la catégorie des salariés pauvres en fonction de la composition de sa famille. Inversement, gagner un salaire très faible n’est pas une condition suffisante pour être un « salarié pauvre ». Selon la définition qu’en donne l’Insee – que reprend l’auteur – un salarié pauvre est un salarié ayant travaillé au moins un mois dans l’année et qui vit dans un ménage pauvre, c’est-à-dire dont le niveau de vie est inférieur au seuil de pauvreté. On considère généralement que le seuil de pauvreté se situe à 60% du revenu médian. Sur ce point également le dispositif actuel diffère radicalement de la conception de 2005 : à l’origine, le RSA prenait la forme d’une allocation « familialiste », certes plus coûteuse, mais prenant l’ensemble des revenus du ménage et la composition de la famille. Une fois la référence à la pauvreté salariale abandonnée, l’orientation n’est plus du tout la même : seule une « augmentation des ressources » est garantie, mais sans assurance d’un niveau de vie au moins égal au seuil de pauvreté salariale. De cette révision à la baisse de l’ambition du projet et de la disparition de toute référence précise à la pauvreté salariale, s’ensuit inévitablement une réduction considérable des moyens financiers : cause ou conséquence, il reste que le budget de la généralisation du RSA se voit divisé par 4 (ne restent significativement que deux milliards d’euros des huit milliards annoncés en 2005).

Enfin, l’auteur souligne qu’un tel dispositif risque à terme, de favoriser paradoxalement le développement des « petits boulots » qui sont des emplois paupérisants. Un tel risque avait été évoqué dans le rapport de 2005 : il prévoyait ainsi – modestement – d’en appeler à la négociation collective, de branche notamment, pour prévoir des modalités de pénalisation du temps partiel lorsque celui-ci ne s’inscrit pas dans un processus de réinsertion encadré. La fixation d’objectifs de réduction de ce type d’emplois ainsi qu’un calendrier étaient envisagés dans le projet initial, via la négociation. Rien de tel dans la version de 2007. Si l’on s’en défend aujourd’hui en arguant de l’inutilité d’un tel dispositif au stade de l’expérimentation, il semble peu probable que des mesures de cette nature soient à terme mises en œuvre alors que l’heure semble être aujourd’hui davantage au développement du temps partiel court pour améliorer les seuls chiffres de l’emploi [4].

Au final, beaucoup des critiques qui ont été adressées à la Prime pour l’emploi (PPE) peuvent être appliquées au RSA 2007 : s’il est très ciblé contrairement à la PPE, en revanche il ne prévoit pas de mesures visant à contrer le développement de l’emploi paupérisant ; il porte aussi, en raison de son mode d’attribution « familialisé », le risque d’une incitation à la réduction de l’activité féminine.

Le troisième article (« De l’allocation au premier enfant à l’allocation par enfant : la forfaitisation des allocations familiales »), signé de Julien Damon, concerne la politique familiale et revient notamment sur le projet de l’allocation au premier enfant, lancé par le candidat Sarkozy pendant la campagne présidentielle. L’article est organisé en trois temps : il revient tout d’abord sur l’histoire des allocations familiales, qui s’inscrivent à l’origine dans une politique clairement nataliste ; il suggère ensuite la nécessité d’une réforme pour accompagner une telle extension des allocations familiales au premier enfant ; enfin, il revient sur l’idée d’une mutation profonde opérée par cette réforme qui introduit une sorte de défamilialisation des allocations où le destinataire devient l’enfant. Selon lui, le fait que le plus grand nombre de pauvres se trouve dans les familles nombreuses et que les familles à un seul enfant bénéficient déjà des mécanismes de minima sociaux et de prestations logement justifie l’utilité d’une réforme de plus grande ampleur, celle de la forfaitisation des allocations familiales pour chaque enfant. Une compensation serait alors à prévoir pour les familles nombreuses pauvres, qui feraient figure de perdants d’une telle réforme.